I OSK 2059/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 16 maja 2013 r., II SAB/Wa 94/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta Miasta O. do rozpatrzenia wniosku D. K. z 27 grudnia 2012 roku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że w tych sprawach możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego od organu zachowania się, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznacza wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, I OSK 1475/12). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął stosowne działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa ta nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak jest podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie należy do podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej na gruncie cyt. ustawy.

Sąd nie podziela oceny skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. "Sam fakt, że działalność danej osoby (pracownika podmiotu obowiązanego) nie wyklucza uznania, że osoba ta jest osobą pełniącą funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tej funkcji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie".

Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio wytworzone przez szeroko rozumiane organy, ale także te dokumenty, których organ używa do realizacji zadań wynikających z przepisów prawa. Za błędne zatem należy uznać stanowisko organu, że przedmiotowe informacje przekazane redakcji "[...]" nie stanowią informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przekazany redakcji materiał został przygotowany w Urzędzie Miasta O. i zamieszczony na płatnej stronie gazety.

Zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1136), prawo do zachowania w tajemnicy swego nazwiska, jest prawem, które przysługuje nie tylko dziennikarzowi, lecz każdej osobie, która jest autorem materiału prasowego. W ocenie Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że z ochrony wynikającej z powyższego przepisu mogą korzystać pracownicy organu, którzy realizują funkcje publiczne, a w szczególności przygotowują "materiał prasowy", który następnie jest publikowany i zawiera stanowisko (polemikę) organu. Odwoływanie się organu do Prawa prasowego w niniejszej sprawie jest niczym nieuzasadnione i niepoparte żadną wymaganą argumentacją. Informacje, które dziennikarz uzyskał od pracownika organu administracji publicznej z przeznaczeniem do publikacji w artykule prasowym i co należy podkreślić na opłacanej stronie, nie są objęte tajemnicą dziennikarską określoną w art. 15 ust. 2 Prawa prasowego. Imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby pełniącej funkcję publiczną lub realizującej jej funkcje, podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeżeli jednak podmiot obowiązany w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej uznałby, że żądane informacje publiczne nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy, to zobowiązany jest na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w zw. z art. 5 ust. 1 tejże. Jeden z rodzajów takich ograniczeń został przewidziany np. w ustawie – Prawo prasowe. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ ma obowiązek ustalić, czy faktycznie informacja podlega ochronie przewidzianej w ustawie. Musi zatem wykazać, czy dane te są objęte tajemnicą ustawowo chronioną. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie może mieć charakteru dorozumianego, bowiem dostęp ten stanowi istotny element realizacji zasady demokratycznego państwa prawa, a ograniczenia w tym zakresie muszą znaleźć potwierdzenie w przepisach ustawowych.

Stwierdzając bezczynność organu, Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Nie może zatem nakazać organowi lub innemu podmiotowi obowiązanemu podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli zaś organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę przewidzianą w innych ustawach, tak jak to zostało sformułowane w odpowiedzi na skargę, to ma tego dokonać w formie decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 ustawy. W konsekwencji wniosek skarżącego powinien być załatwiony, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony skargą kasacyjną w całości, przez Prezydenta Miasta O. Sądowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 p.p.s.a. i niezawarcie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sposób jasny i przejrzysty, co uniemożliwia organowi wykonanie wytycznych Sądu,

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

a) art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej - dalej "ustawa o dostępie" - przez przyjęcie, że w każdym przypadku dane pracownika Urzędu Miasta wytwarzającego artykuł prasowy stanowią informację publiczną niezależnie do tego, czy materiał prasowy stanowi informację publiczną,

b) art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie poprzez przyjęcie, że treść materiału informacyjnego przekazanego do publikacji w prasie każdorazowo stanowi informację publiczną niezależnie od zawartych w nim treści.

Z racji na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz 2) zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera merytorycznych wyjaśnień przyjętego rozstrzygnięcia, a jedynie twierdzenia, które Sąd w sprawie przyjął. Takie zredagowanie uzasadnienia znacząco pogarsza sytuację organu w dwóch aspektach.

Po pierwsze, organ napotyka trudności, aby oprzeć się na wytycznych Sądu i je zrealizować w dalszym postępowaniu. Trudno bowiem oprzeć się na wskazówkach Sądu co do dalszego procedowania, w sytuacji, gdy są one zbiorem uwag Sądu i jego przekonań bez wskazania dlaczego Sąd prezentuje takie, a nie inne przekonanie. Organ stosując się do wytycznych Sądu powinien mieć pewność, że jego postępowanie będzie prawidłowe. Uzasadnienie dołączone zaskarżanego wyroku w żaden sposób nie pozwala organowi postąpić w zgodzie z normami prawa, gdyż Sąd sporządzając je nie wskazał na jakich podstawach prawnych, oparł swoje tezy i wytyczne dla organu.

Z drugiej strony, braki w uzasadnieniu niewątpliwie utrudniają także organowi polemikę z rozstrzygnięciem Sądu w przedmiotowej skardze. Organ nie ma bowiem pewności, na ile stawiane mu przez Sąd zarzuty mają oparcie w przepisach (orzecznictwie). Organ wskazuje, że uzasadnienie wyroku nie daje organowi wskazówek co do prawidłowości dalszego postępowania, a nadto wszelkie polemiki z rozstrzygnięciem Sadu są sporządzone na podstawie ogólnego kierunku rozważań Sądu, a nie wyraźnych tez popartych przepisami, jakie winny znaleźć się w uzasadnieniu. Tym samym uzasadnienie narusza normę art. 141 p.p.s.a., co skutkuje naruszeniem normy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

WSA wydając wyrok oparł się na dwóch argumentach, które jednak nie zostały wyartykułowane wprost i podparte przepisami. Po pierwsze, że każdy artykuł sporządzony przez pracowników Urzędu Miasta będzie informacją publiczną, a po drugie, że dane autora materiału prasowego będącego pracownikiem organu stanowią samoistną informację publiczną w rozumieniu art. 12 ustawy o dostępie bez względu na to, czy sam materiał (artykuł) jest informacją publiczną. Nie sposób się zgodzić z obiema tymi tezami.

Sąd nie dokonał wykładni spornego artykułu. Tym samym nie odniósł się do tego czy treści w nim przekazane stanowią informację publiczną. Ponieważ materiał został opublikowany nie stanowi problemu kwestia dostępu do jego treści. A w związku z tym badaniu sądu winno podlegać to, czy sam materiał prasowy jest dokumentem urzędowym, gdyż wówczas jego treść stanowiłaby informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zarówno kwestię oświadczenia woli, jak i oświadczenia wiedzy należy rozpatrywać na gruncie prawa cywilnego, gdyż p.p.s.a. nie zawiera definicji tych pojęć. Zgodnie z art. 60 k.c. wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Sąd nie rozważył, czy treść zawarta w spornym artykule stanowiła czynność prawną i czy zawierała oświadczenie woli.

Oświadczeniem wiedzy jest zaś zdarzenie polegające na przekazaniu przez podmiot informacji, innemu podmiotowi lub podmiotom. Sąd także zbadał czy treść spornego artykułu stanowiła oświadczenie wiedzy.

Tym samym Sąd uznając (jeśli takie rozstrzygnięcie poczynił, gdyż nie wynika to wprost z uzasadnienia, a jedynie można tak przyjąć wnioskując z tego, iż nakazał organowi rozpatrzenie wniosku o udostępnienie danych autora artykułu - a tym samym uznając, że jest on wytwórcą informacji publicznej), że treść spornego artykułu stanowi dokument urzędowy nie oparł tego twierdzenia na żadnym merytorycznym uzasadnieniu. Uznając, że informacje przekazane "[...]" stanowią informację publiczną, automatycznie - w oparciu o art. 12 ustawy o dostępie uznał, że dane jej autorów (lub osób zatwierdzających) również winny podlegać udostępnieniu. Wobec faktu, że Sąd nie uzasadnił twierdzenia, iż treść artykułu jest informacją publiczną, tym samym nie mógł - w oparciu o cyt. przepis - rozstrzygać co do konieczności rozpatrzenia wniosku o udostępnianie danych autorów.

Skarżący chce uznania, że dane autora i osoby zatwierdzającej treść artykułu są informacją publiczną, ponieważ na zasadzie art. 12 ustawy o dostępie dane wytwórców informacji publicznej podlegają ujawnieniu. Aby jednak uznać, że dane te stanowią informację publiczną konieczne jest wpierw uznanie, że treść artykułu jest informacją publiczną. W ocenie organu artykuł nie stanowi informacji publicznej. W świetle art. 12 należy uznać, że dane pracownika, który treść artykułu sporządził oraz osoby, która zatwierdziła treść do druku mogą stanowić powiązaną informację publiczną tylko wówczas, gdy sam artykuł jest informacją publiczną.

Artykuł zaś może być informacją publiczną wyłącznie wówczas, jeśli stanowić będzie dokument urzędowy. Sąd jednak nie uzasadnił, czy i dlaczego treść artykułu miałaby stanowić dokument urzędowy. Tym samym nie mógł uznać, że zasadne jest uznanie, że dane twórcy artykułu i osoby zatwierdzającej go do druku mogą być uznane za informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów przyjętego przez Sąd i instancji stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Sąd nie wyjaśnił bowiem, jaki charakter ma przekazany redakcji "[...]". Tym samym przyjęcie przez Sąd oceny, że jest to dokument, którego organ użył "do realizacji zadań wynikających z przepisów prawa", a co za tym idzie, że jest to informacja publiczna było co najmniej przedwczesne. Nie każdy bowiem materiał wytworzony przez pracownika aparatu administracyjnego i przekazany prasie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei zawarte w przyjętej przez Sąd ocenie prawnej stwierdzenie: "Sam fakt, że działalność danej osoby (pracownika podmiotu obowiązanego) nie wyklucza uznania, że osoba ta jest osobą pełniącą funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tej funkcji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie" jest całkowicie niezrozumiałe. W konsekwencji uchybienie to uniemożliwia organowi administracji wykonanie oceny prawnej, gdyż nie można jednoznacznie ustalić, na jakich podstawach prawnych Sąd oparł swoje tezy i wytyczne dla organu.

Uchybienia te powodują, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uzasadnieniem nieodpowiadającym wymaganiom określonym w art. 141 § 4, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc stanowiącym usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.