II SA/Kr 1439/13

Uzasadnienie

W dniu 27 czerwca 2013 roku Rada Miasta Jordanowa podjęła uchwałę Nr XXVI/204/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Jordanowa dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem Uk2.

Pismem z dnia 20 września 2013r. Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisaną wyżej uchwałę. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały całości, Wojewoda Małopolski zarzucił jej istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł m.in., iż przedmiotową uchwałą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Jordanowa dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem Uk2, zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/245/2006 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 czerwca 2006 roku wraz z późn. zmianami przyjętymi uchwałami Rady Miasta Jordanowa nr XIII/117/2008 z dnia 25 lutego 2008 oraz nr XXXIII/389/2010 z dnia 30 czerwca 2010 roku w zakresie określonym uchwałą nr XVII/ 129/2012 Rady Miasta Jordanowa z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Jordanowa dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem Uk2. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził niezgodność z prawem zapisu § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały zgodnie z treścią którego " W celu ochrony i wykluczenia możliwości wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, wokół czynnego cmentarza oznaczonego symbolem ZCI, tworzy się w odległości 50m od granic "strefę ochrony sanitarnej", z zakazem lokalizacji obiektów mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego, produkcji i przechowywania żywności za wyjątkiem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem Uk2, w obrębie strefy dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych związanych z funkcją cmentarza". Autor skargi zwrócił uwagę, iż przedmiotowa zmiana planu dotyczy terenu oznaczonego symbolem Uk2, położonego w obrębie tzw. "strefy ochrony sanitarnej" ustalonej w odległości do 50 m od granic istniejącego czynnego cmentarza i polega na zwolnieniu tego terenu (sposobu jego zagospodarowania i użytkowania) z zakazów ustanowionych w planie tj. zakazu lokalizacji obiektów mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego, produkcji i przechowywania żywności ( w celu umożliwienia przywrócenia w istniejącym budynku dawnego Zajazdu "[...]" funkcji hotelarsko gastronomicznej.)

Równocześnie skarżący podniósł, iż projekt zmiany planu został zaopiniowany przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w następujący sposób "opiniuje pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych ww. opracowanie pozytywnie, z zastrzeżeniem: - w strefie cmentarza nie mogą być lokalizowane obiekty, których funkcja związana jest z prowadzeniem działalności żywieniowej i mieszkalnej." Skarżący zauważył, iż zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - " odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien i źródeł i strumieni służących do czerpania wody powinna wynosić co najmniej 150 m, odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do sieci podłączone."

Zdaniem Wojewody Małopolskiego z cytowanego powyżej przepisu wynika, że ewentualne odstępstwo od wskazanych wymogów może mieć zastosowanie jedynie w zakresie terenu położonego w odległości od 50 do 150 m od cmentarza, natomiast przepis ten nie daje możliwości zwolnienia z wymogów w pasie terenu w odległości do 50 m od cmentarza.

Równocześnie skarżący przyznał, że funkcjonują odmienne sposoby interpretacji ww. przepisów, a w dotychczasowym orzecznictwie sądowo - administracyjnym nie ukształtowała się jednoznaczna linia orzecznicza wskazująca na jedyną prawidłową ich wykładnię.

Niemniej jednak, skarżący zaznaczył, iż po przeanalizowaniu stanu prawnego obowiązującego w niniejszej sprawie, mając na względzie dobro zdrowia i życia ludzkiego, postanowił skierować na ww. uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Końcowo organ nadzoru wskazał, że nie zakłada, że owe dobra mogą zostać naruszone lub zagrożone, ale w świetle stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie można tego wykluczyć.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę strona przeciwna do skarżącej wniosła o jej oddalenie.

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej skarga Wojewody Małopolskiego jest bezzasadna, a wskazane podstawy naruszenia prawa materialnego, określone w skardze, należy uznać za nietrafne. Równocześnie autor odpowiedzi na skargę przypomniał, iż Uchwałą Nr XXXVI/245/2006 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 czerwca 2006r. (Dz. U. WM. Nr 567, poz. 3572 z dnia 21 09. 2006r. ) przyjęto plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Miasto Jordanów. W planie tym w celu ochrony i wykluczenia możliwości wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie wokół czynnego cmentarza utworzono w odległości 50 m od granic "strefę ochrony sanitarnej" z zakazem lokalizacji obiektów mieszkalnych i innych wymienionych w stosownych przepisach (§11 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej uchwały). Przedmiotowa strefa objęła swym zasięgiem obszary budownictwa mieszkalnego w ten sposób, że budynki mieszkalne na działkach Nr ewid. [...] i [...], częściowo znajdują się w strefie, a budynek znajdujący się na działce nr [...] w całości jest położony w "strefie ochronny sanitarnej". Równocześnie strona przeciwna do skarżącej zaznaczyła, że budynki o których mowa znajdują się na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami ;MN 17 (Teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej) ,Uk2 (tereny mieszkalno- usługowe). W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, iż przygotowując przedmiotowy plan nie uwzględniono faktu, iż w sąsiedztwie istniejącego cmentarza istniała już zabudowa mieszkaniowa, położona w 50- metrowej "strefie ochrony sanitarnej". Powyższe zdaniem strony przeciwnej do skarżącej naruszyło normę § 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zgodnie z którym przepisów cyt. powyżej rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, iż z uwagi na powyższe, tj. zastosowanie przepisów powołanego rozporządzenia w stanie faktycznym, w którym należało z mocy jego § 7 odstąpić od stosowania rozporządzenia, przystąpiono do prac związanych ze zmianą tej części planu zagospodarowania przestrzennego naruszającej wyżej wskazaną normę prawną tj. ustanowienie "ochronnej strefy sanitarnej" nie znajdującej uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym i obowiązującym porządku prawnym.

Następnie w oparciu o przedstawiony stan faktyczny jak i wyżej wymienione normy prawne, strona przeciwna do skarżącej wskazała, iż z dyspozycji § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W ocenie autora odpowiedzi na skargę zauważyć jednak należy, że przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia w jego ocenie normują zatem wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Co więcej, tylko pod pewnymi warunkami i w pewnym tylko zakresie (§7) wymogi w nim określone odnoszą się do istniejących nekropolii. Nie ma zatem podstaw w ocenie autora odpowiedzi na skargę, aby uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne i w ustawie i w rozporządzeniu. Tymczasem zarówno ustawa o cmentarzach, jak i omawiane rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewiduje ono ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ta okoliczność, jak i regulacja § 7 rozporządzenia, który przewiduje tylko wyjątkowo stosowanie rygorów rozporządzenia do istniejących cmentarzy nie daje podstaw do wniosku, że z ograniczeń dla lokowania cmentarzy można również wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej. Ograniczenia swobodnego korzystania z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na podstawie domniemania. Jak wynika z treści zarówno ustawy, jak i rozporządzenia z 1959 r., reguluje ono wyłącznie ograniczenia dotyczące nowych inwestycji cmentarnych. Niedopuszczalne byłoby ograniczenie prawa własności, swobodnego z niej korzystania nie wynikające wprost z ustawy a wywiedzione domniemaniem. Naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłącznie w drodze ustawy (art. 64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej) ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r. IV SA/Wa 1501/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r. II SA/Lu 876/10, wyrok WSA z Krakowie z dnia 7 kwietnia 2008r., II SA/Kr 386/06, Wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007r. , II OSK 1503/07 ). Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej cytowana norma § 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie zawierając sformułowania, jakoby dotyczył wyłącznie cmentarzy istniejących w dniu wejścia rozporządzenia, winien być każdorazowo odnoszony do cmentarzy lokowanych aktualnie. W konsekwencji organy planistyczne nie mają bezwzględnego obowiązku zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia co do rozmiarów strefy sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy ( o czym wprost stanowią cyt. powyżej orzeczenia). Przeciwnie wprowadzenie tego typu ograniczeń jako bezpośrednio oddziałujących na możliwość zagospodarowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie cmentarzy, jest co do zasady wyłączone z użytkowania określonego pasa gruntu zlokalizowanego wokół cmentarza nie może bowiem pozbawiać właścicieli aktualnie istniejącej zabudowy uprawnień wynikających z prawa własności. Powyższe spowodowało, że strona do skarżącej przeciwna podjęła kwestionowaną uchwałę. Przedmiotowa zmiana planu przyjęta kwestionowaną uchwałą dotyczy terenu oznaczonego symbolem Uk2, położonego w obrębie tzw. "strefy ochrony sanitarnej" ustalonej w odległości do 50 m od granic istniejącego czynnego cmentarza i polega na zwolnieniu tego terenu ( sposobu jego zagospodarowania i użytkowania) z zakazów ustanowionych w planie tj. zakazu lokalizacji obiektów mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego, produkcji i przechowywania żywności ( w celu umożliwienia przywrócenia w istniejącym budynku dawnego Zajazdu "[...]" funkcji hotelarsko gastronomicznej.)

W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, iż na podstawie normy art. 17 pkt 6 lit. a, art. 23-25, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2012.647 j.t.) wystąpiono o zaopiniowanie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania miasta Jordanowa dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem Uk2 do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. W oparciu o normę art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin dokonania zaopiniowania ustalono na 21 dni. Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uważa się za równoznaczne z zaopiniowaniem projektu (art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wywiązał się z obowiązku w terminie wskazanym przez stronę do skarżącej przeciwną wydając opinię, która wpłynęła do Urzędu Miasta Jordanowa 14 stycznia 2013r. to jest już po terminie. Strona do skarżącej przeciwna podniosła, iż w oparciu o normę art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powyższe wskazuje, że przedmiotową opinię należy uważać za równoznaczną z zaopiniowaniem projektu bez zastrzeżeń.

Strona przeciwna do skarżącej wskazała dodatkowo, że przedmiotowy organ opiniujący w uzasadnieniu swojego postanowienia nie odniósł się do zawartego w nim zastrzeżenia w brzmieniu: - "w strefie cmentarza nie mogą być lokalizowane obiekty, których funkcja związana jest z prowadzeniem działalności żywieniowej i mieszkalnej." Jednocześnie uzasadnienie przedmiotowego postanowienia nie odnosi się także do jego sentencji .

Końcowo strona przeciwna do skarżącej wskazała, iż zwróciła się do Ministra Zdrowia o rozstrzygnięcie przez właściwy rzeczowo organ czy przy uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Jordanów w sposób właściwy zostały zastosowane przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 5 ust 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W odpowiedzi na powyższe pismo Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż "można podzielić pogląd, iż zakres ustawowego upoważnienia i unormowania przyjęte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Nie ma zatem podstaw aby uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących cmentarzy.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W związku z faktem, iż w niniejszej sprawie autorem skargi jest Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru należy przypomnieć, iż w myśl art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei w myśl art. 93 ust.1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Złożona w przedmiotowym trybie skarga Wojewody Małopolskiego jest jednak niezasadna i jako taka podlega oddaleniu przez Sąd. Bezzasadne jest bowiem stanowisko organu nadzoru zawarte w rozpoznawanej skardze wskazujące, iż zaskarżona uchwała narusza prawo, w szczególności § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315),-zwanego dalej Rozporządzeniem. W tym miejscu należy przypomnieć, iż uchwałą Nr XXXVI/245/2006 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 czerwca 2006r. (Dz. U. WM. Nr 567, poz. 3572 z dnia 21 09. 2006r. ) przyjęto plan zagospodarowania przestrzennego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Jordanów. W planie tym w celu ochrony i wykluczenia możliwości wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie wokół czynnego cmentarza utworzono w odległości 50 m od jego granic "strefę ochrony sanitarnej" z zakazem lokalizacji obiektów mieszkalnych i innych wymienionych w stosownych przepisach (§12 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej uchwały). W sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa strefa ochronna objęła swoim zasięgiem m.in. działkę nr [...], na której zlokalizowany jest zabytkowy budynek Zajazdu "[...]". Równocześnie przedmiotowa nieruchomość znalazła się w obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem Uk2 (tereny mieszkalno- usługowe). Jak wynika z akt planistycznych (por. np. wystąpienia Burmistrza Miasta Jordanowa w sprawie uzgodnienia i zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały z dnia 29.11.2012r.) celem zaskarżonej uchwały było wprowadzenie zmiany w treści obowiązującego Planu umożliwiającej rekonstrukcję i wznowienie pierwotnej działalności zabytkowego zajazdu. Jak wynika bowiem z akt planistycznych budynek zajazdu wybudowano w połowie XIX wieku. Zajazd pełnił funkcję hotelową i gastronomiczną do czasu II –wojny światowej . Po wojnie zagospodarowany został natomiast na cele biurowe, a także częściowo na mieszkania. ( por. prognoza oddziaływania na środowisko do zmiany Planu). Zgodnie z brzmieniem § 2 zaskarżonej uchwały zmieniono część tekstową Uchwały Nr XXXVI/245/2006 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego nr 567 poz. 3572 z dnia 11 września 2006 r.) wraz z późniejszymi zmianami przyjętymi Uchwałami Rady Miasta Jordanowa: nr XIII/117/2008 z dnia 25 lutego 2008r. oraz nr XXXIII/289/2010 z dnia 30 czerwca 2010r. uchwalającą miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jordanowa w zakresie ustaleń zawartych § 12 ust. 3 pkt 1 Planu, który w wyniku uchwalonej zmiany uzyskał następujące brzmienie: " W celu ochrony i wykluczenia możliwości wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, wokół czynnego cmentarza oznaczonego symbolem ZC1, tworzy się: 1) w odległości 50 m od granic "strefę ochrony sanitarnej", z zakazem lokalizacji obiektów mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego, produkcji i przechowywania żywności, "za wyjątkiem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem Uk2", w obrębie strefy dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych związanych z funkcją cmentarza". Ponadto §2 ust.3 pkt.2 zaskarżonej uchwały przewidywał, iż z ustaleń zawartych w § 27 ust. 3 Planu, wykreśla się słowa: a ponadto na terenie Uk2 obowiązują ustalenia § 12 ust. 3. Równocześnie uchwalona zmiana Planu miała na celu wyeliminowanie sytuacji powstałej podczas pierwotnego uchwalania Planu, kiedy to organ planistyczny nie uwzględnił faktu, iż w sąsiedztwie istniejącego cmentarza istniała już zabudowa, położona w 50- metrowej "strefie ochrony sanitarnej" kolidująca nie tylko z ustaleniami Planu, ale także przepisami Rozporządzenia. Powyższy stan jak słusznie podkreśla strona przeciwna do skarżącej naruszał bowiem normę § 7 Rozporządzenia, zgodnie z którego treścią przepisów przedmiotowego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Wskazany przepis, pomimo, że ustanowiony ponad 50 lat temu, nie zawiera sformułowania, iż dotyczy cmentarzy istniejących w dniu wejścia w życie rozprowadzenia, a więc - zdaniem Sądu ma zastosowanie także w chwili obecnej. Z dyspozycji § 3 ust. 1 Rozporządzenia wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Niezależnie od treści Rozporządzenia już sam jego tytuł oraz treść delegacji ustawowej do jego wydania zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62) wskazuje, iż wskazane przepisy Rozporządzenia odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Lokalizując, więc nowy cmentarz należy go zaplanować w odległości 150 m od istniejących w terenie zabudowań mieszkalnych czy też zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego, natomiast odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, zwodociągowania terenu w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza w sytuacji, kiedy wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast powyższe warunki sanitarne z § 3 ust. 1 Rozporządzenia nie mają zastosowania do istniejących już cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Oznacza to, że przepisów omawianego rozporządzenia w szczególności w zakresie cytowanych odległości nie można stosować w sytuacji niedającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 351/07, wyrok NSA z dnia z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1503/07 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są również w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy, albowiem budynek zabytkowego Zajazdu "[...]" znalazł się w 50-metrowej strefie ochrony cmentarza. Oznacza to przy wskazanej wyżej wykładni przepisu § 7 Rozporządzenia, - jak prawidłowo przyjęto w zaskarżonej uchwale - że organy planistyczne nie mają bezwzględnego obowiązku zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 Rozporządzenia, co do rozmiarów strefy sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy. Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie w reprezentatywnej części orzecznictwa sądów administracyjnych. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 351/07, wyrok NSA z dnia z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1503/07, wyrok WSA z Krakowie z dnia 7 kwietnia 2008r., II SA/Kr 386/06)

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii dokonanego przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie zaopiniowania projektowanej zmiany Planu. Należy przypomnieć, iż postanowieniem z dnia 8 stycznia 2013r. ww. organ zaopiniował otrzymany projekt zmiany Planu w następujący sposób "opiniuje pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych ww. opracowanie pozytywnie, z zastrzeżeniem: - w strefie cmentarza nie mogą być lokalizowane obiekty, których funkcja związana jest z prowadzeniem działalności żywieniowej i mieszkalnej." Przedmiotowa opinia już w samej sentencji jest nieprecyzyjna, albowiem organ opiniujący posłużył się w niej pojęciem "strefy cmentarza", które to pojęcie nie występuje zarówno w zaskarżonej uchwale jak i analizowanym w niniejszej sprawie Rozporządzeniu. Ponadto omawiane postanowienie opiniujące zawiera uzasadnienie, które w żaden sposób nie koreluje z jego sentencją. Tym samym nie wiadomo co organ opiniujący rozumie przez pojęcie "strefy cmentarza" jak również jaka argumentacja stanęła za tak sformułowanym stanowiskiem organu opiniującego. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż opinia współdziałającego organu jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę organ planistyczny miał pełne podstawy, aby samodzielnie rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich samodzielnej oceny. Ocena ta z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności pozwalała więc Radzie Miasta Jordanowa podjąć zaskarżoną uchwałę w przedmiocie zmiany Planu pomimo zastrzeżenia zawartego w analizowanej opinii. Równocześnie na marginesie należy podkreślić, iż za prawidłowością takiej oceny przemawia okoliczność, iż budynek Zajazdu "[...]" podłączony jest do sieci wodociągowej, co nawet w opinii Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie wyrażonej przy piśmie z dnia 5 czerwca 2013r. w połączeniu z zachowaniem istniejącego stanu cmentarza ( brak nowych pochówków przy granicy ze strefą) powoduje, iż ryzyko zdrowotne związane z sąsiedztwem cmentarza dla funkcjonowania planowanego obiektu jest minimalne. Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż wyłączenie ze strefy ochrony sanitarnej cmentarza obszaru oznaczonego w planie symbolem Uk2 poza faktem, iż uwzględnia istniejący stan faktyczny na gruncie, dotyczy niewielkiego obszaru terenu, który de facto zamyka się w jednej działce ewidencyjnej o nr[...]. Mając na uwadze rozmiary przedmiotowej nieruchomości, oraz fakt, iż jest ona już zabudowana pozostającym pod ochroną konserwatorską zabytkowym Zajazdem "[...]" należy przyjąć, iż zaskarżona zmiana Planu nie prowadzi do możliwości kształtowania na obszarze Uk2 nowej zabudowy. Dlatego też w świetle powyższych rozważań nie można było podzielić zarzutów skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi Wojewody Małopolskiego.