II SA/Kr 1226/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak[...] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w K. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] znak [...] , o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do czterech budynków) z usługami w parterze, garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi (w miejsce istniejących budynków) na działkach nr [...] ,[...] ,[...] , [,..] (część) obr. [...] wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną i przebudową kolektora ogólnospławnego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. j. w. przy ul. [...] w K. ". W podstawie rozstrzygnięcia powołało art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

Powyższą decyzją Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku A. Sp. z o.o.w K. . Organ pierwszej instancji podał, że wniosek inwestora z dnia 14 czerwca 2011 r. został rozpoznany decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która jednakże została uchylona w całości decyzją organu odwoławczego z dnia 14 czerwca 2012 r., znak [...] , zaś sprawa przekazana organowi do ponownego rozpoznania. Po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wśród warunków wydania takiej decyzji znajduje się wymóg istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji. Przez uzbrojenie terenu, zgodnie z aktualną definicją tego pojęcia zawartą w ustawie, należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W celu ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uwzględnieniu uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] , organ pierwszej instancji wystąpił o ponowne zaopiniowanie planowanej inwestycji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , tj. miejską jednostkę organizacyjną wykonującą m.in. zadania Prezydenta Miasta K. jako zarządcy dróg publicznych. Pismem zarządcy drogi z dnia 17 września 2012 r. znak [...] , zacytowanym w uzasadnieniu decyzji, projektowane zamierzenie inwestora zostało zaopiniowane negatywnie, a organ współdziałający podtrzymał własną opinię wydaną w dniu 22 sierpnia 2011 r., [...] Stanowisko to zostało przez ZIKiT utrzymane jako aktualne również w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r., wydanym po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych przez inwestora w dniu 5 listopada 2012 r.

W oparciu o taki materiał dowodowy organ pierwszej instancji dokonał analizy kwestii wystarczalności istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie drogi. Zdaniem Prezydenta Miasta K. z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność uwzględnienia w przedmiotowej sprawie stanowiska zarządcy drogi, który twierdzi, że nie ma możliwości wprowadzenia w istniejący układ drogowy dodatkowego ruchu związanego z planowaną inwestycją (ok. 200 pojazdów w godzinach szczytu) bez przebudowy tego układu poprzez budowę nowego połączenia drogowego łączącego ul. [...] z ul. [...] . Biorąc to pod uwagę oraz program inwestycji organ pierwszej instancji stwierdził, że obecnie istniejące lub projektowane uzbrojenie nie jest wystarczające dla wnioskowanego przedsięwzięcia, a zatem nie został spełniony warunek z ar. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła A. Sp. z o.o. w K. , powołało jego zarzuty i wnioski.

Uznając następnie, że kwestionowana decyzja odpowiada wymogom obowiązującego prawa Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jest ona drugim rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym w przedmiocie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji przy ul. [...] w K. Poprzednia decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] , zaś sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na oparciu odmowy ustalenia warunków dla wnioskowanej inwestycji na opinii ZIKIT nie popartej żadnymi dowodami. W związku z tym Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy dodatkowego postępowania dowodowego celem ustalenia, jakie konkretnie parametry posiadają przylegające do planowanej inwestycji drogi oraz wskazanie na te cechy planowanej inwestycji, które mogą wpłynąć na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej (np. liczba planowanych lokali i ich przeznaczenie), a także ustalenia rozmiarów powyższego zwiększenia obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej wskutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji pozyskał do akt sprawy opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 17 września 2012 r. znak: [...] i stanowisko tej jednostki ujęte w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r., wydanym po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych przez inwestora w dniu 5 listopada 2012 r. Organ pierwszej instancji poinformował też strony o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy i złożenia zarzutów, po czym wydał badaną obecnie decyzję., która odpowiada prawu.

Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy. Dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Z owego przepisu jednoznacznie wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione kumulatywnie, tzn. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia powołując się na brak spełnienia przez inwestora przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją warunkiem, który musi zaistnieć łącznie z pozostałymi wymienionymi w art. 61 ust. 1 przesłankami jest wymóg, aby projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl przepisu art. 61 ust. 5 ustawy, warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Definicję pojęcia uzbrojenie zawiera przepis art. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, iż przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest zatem stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w tym droga jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W celu ustalenia tej okoliczności na żądanie organu pierwszej instancji zostały wydane dwie opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 17 września 2012 r., znak [...] , oraz z dnia 20 grudnia 2012 r., znak [...] . Obie opinie zawierają negatywną ocenę projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ opiniujący, wykonujący zadania zarządcy drogi, ustalił parametry ul. [...]- drogi przylegającej do planowanej inwestycji - oraz przeprowadził analizę przepustowości skrzyżowania tej drogi z ul. [...] Podał, że ul. [...] jest drogą gminną o zmiennej szerokości jezdni wynoszącej od 6 m do 8 m, z dwustronnymi chodnikami na odcinku od ul. [...] do zajezdni tramwajowej, jednostronnym chodnikiem na dalszej części ul. [...] , przy braku urządzonego ciągu pieszego w części tej ulicy przylegającej do terenu inwestycji. Ruch kołowy generowany poprzez projektowaną inwestycję kierowany będzie poprzez ul. [...] na skrzyżowanie z ul.[...] , a następnie na Rondo [...] . Obliczenia natężenia ruchu na wlocie Ronda [...] w przekroju ul. [...] wykazały, że w tym obszarze w godzinie szczytu natężenie wynosi ok. 1400 pojazdów na godzinę, co wyczerpuje przepustowość skrzyżowania. Skutkiem tego na długości od Ronda [...] do skrzyżowania z ul. [...] tworzy się na ul. [...] kolejka pojazdów oczekujących, która uniemożliwia swobodne włączenie w ul. [...] pojazdów oczekujących na zjazd, powodując w konsekwencji powstawanie kolejki pojazdów na ul. [...] . ZIKiT rozważył również możliwość zwiększenia przepustowości na kierunku ul. [...] poprzez korektę programu sygnalizacji, jednak rozwiązanie to odrzucił z uwagi na jego skutki w postaci wydłużenia kolejki pojazdów oczekujących na pozostałych wlotach. Organ współdziałający zauważył również, że funkcjonowanie skrzyżowania ul. [...] i ul [...] uzależnione jest od dwóch sąsiednich skrzyżowań, tj. Ronda [...] i skrzyżowania ul.[...] ,[...] ,[...] ,[...] , na którym panuje podobne natężenie ruchu. Z uwagi na powyższe oraz program inwestycji, z której realizacją związany jest dodatkowy ruch - tj. ok. 200 pojazdów w godzinach szczytu, organ opiniujący uznał, że brak jest możliwości wprowadzenia w istniejący układ drogowy dodatkowego ruchu kołowego. Konieczna zatem jest przebudowa istniejącej infrastruktury drogowej poprzez budowę nowego połączenia drogowego, łączącego ul. [...] z ul.[...] .

W oparciu o te opinie organ pierwszej instancji dokonał analizy kwestii uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie drogi dochodząc do przekonania, że wprowadzenie dodatkowego ruchu kołowego związanego z planowaną inwestycją w układ drogowy będzie możliwe dopiero po zrealizowaniu nowego połączenia drogowego, łączącego ul. [...] z ul.[...] .

Zdaniem Kolegium słusznie organ pierwszej instancji dostrzegł braku możliwości ustalania omawianego zagadnienia w ramach uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego i wydającego decyzję w sprawie. Zważyć też należy, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej.

W przedmiotowej sprawie - zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego ujętymi w poprzednim rozstrzygnięciu - zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W jego ramach zostały sporządzone dwie opinie jednostki miejskiej - ZIKIT, za pomocą której Gmina K. zobligowana do budowy, utrzymania i zarządzania drogą gminą - ul. [...] , przy której położony jest teren inwestycji. W opiniach tych dokonano ustalenia parametrów technicznych ul. [...] przeprowadzono analizę natężenia ruchu występującego na tej ulicy i jej skrzyżowaniu z ul. [...] na które będą kierowane główne potoki ruchu kołowego generowanego przez projektowane przedsięwzięcie. Omówiono również powody wyczerpania się przepustowości skrzyżowania tych ulic, obrazując stan ruchu na wlocie tego skrzyżowania i przy Rondzie [...] oraz braku możliwości zwiększenia przepustowości tego skrzyżowania w inny sposób. Podano, że planowana realizacja do czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze o łącznej powierzchni użytkowej 10 500 m2 daje ok. 210 mieszkań, zatem obciążenie istniejącej sieci komunikacyjnej ulegnie zwiększeniu wskutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w godzinach szczytu o ok. 200 pojazdów. Analizy te dawały zatem podstawy do stwierdzenia, że przepustowość istniejącego w tym rejonie układu drogowego jest wyczerpana, zaś istniejące uzbrojenie terenu w drogę nie jest wystarczające dla projektowanego przedsięwzięcia. Akta nie zawierają przy tym żadnego dowodu pozwalającego przyjąć, że projektowane są działania, które zagwarantują to uzbrojenie.

W konsekwencji słusznie organ pierwszej instancji stwierdził, że charakter i skala nowoprojektowanego przedsięwzięcia w kontekście istniejącego uzbrojenia terenu w drogę nie pozwalają uznać za spełnioną w przedmiotowej sprawie przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Odnosząc się zaś do nieomówionych powyżej zarzutów odwołania Kolegium podziela stanowisko strony skarżącej, że opinia zarządcy drogi nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Przeciwnego twierdzenia brak też w badanej decyzji. Zważyć jednak należy, że opinia ta jak każdy dowód przeprowadzony w sprawie podlega ocenie organu zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W wyniku dokonania takiej oceny organ pierwszej instancji trafnie uznał, że opinie ZIKiT wydane na podstawie art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy w celu ustalenia odpowiedniej infrastruktury i obsługi komunikacyjnej dróg posiadają walor dowodowy i wskazał na konieczność uwzględnienia stanowiska zarządcy drogi przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Opinie te szczegółowo obrazują istniejące uzbrojenie terenu w drogę, zawierają rzeczową i logiczną analizę materii będącej przedmiotowej opiniowania oraz wywodzą na tej podstawie miarodajne wnioski w kontekście przewidzianego programu i zakresu inwestycji. Podkreślenia też wymaga, że jednostka opiniująca posiada wiedzę specjalistyczną z zakresu infrastruktury drogowej, zatem organ pierwszej instancji zasadnie posiłkował się przedmiotowymi opiniami własnej jednostki organizacyjnej przy ocenie analizowanego zagadnienia.

Nie sposób podzielić zarzutu wskazującego na wydanie decyzji odmownej w oparciu o analizę natężenia ruchu w obszarze wykraczającym poza określone przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne granice obszaru analizowanego. Zważyć bowiem należy, że w przedmiotowej sprawie nie została sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna, a kwestia wyznaczenia obszaru analizowanego na tym etapie postępowania nie była przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji. Kolegium dostrzega jednak, że stosownie do treści przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Jakkolwiek opinie ZIKiT sporządzone dla potrzeb niniejszej sprawy wykraczają poza te ramy i w części odnoszącej się do natężenia ruchu na sąsiednich wobec terenu inwestycji skrzyżowaniach, tj. skrzyżowania ul. [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz ul [...] ,[...] pozbawione są znaczenia dla przedmiotowej sprawy, zawierają one jednak analizę sytuacji drogowej istniejącej właśnie na ul. [...] i jej skrzyżowaniu z ul. [...] Co więcej, wyniki rozważań organu współdziałającego w zakresie tych pasów drogowych, do których przylega teren inwestycji stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skoro zatem organ nie oparł swojej decyzji o rozważania opinii dotyczące problemów obsługi komunikacyjnej całego obszaru, zarzut odwołania jest nietrafny.

Chybionym są również argumenty dotyczące naruszenie art. 15 i art. 16 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego z dnia 16 grudnia 2005 r. - poprzez ich błędne zastosowanie, oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 217 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Decyzja, wbrew twierdzeniom skarżącej nie nakłada na inwestora obowiązku współfinansowania projektowanych przez ZIKiT inwestycji drogowych. Ogranicza się jedynie do wskazania, że zwiększenie przepustowości istniejącego w rejonie terenu inwestycji układu drogowego będzie możliwe po wykonaniu nowego połączenia drogowego, łączącego ul. [...] j z ul. [...] . Trudno jednak z tego wywodzić obciążenie inwestora obowiązkiem finansowania tego zamierzenia.

W odniesieniu do zarzutu błędnego powołania w podstawie prawnej decyzji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zamiast przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, Kolegium uznaje, że uchybienie to nie może stanowić podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Z treści uzasadnienia decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że podstawą rozstrzygnięcia organu był przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który został w nim powołany i szeroko omówiony.

A. sp. z o.o. w K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.) poprzez ich błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie, gdy tymczasem przedmiotem oceny ZIKIT winno być wyłącznie stwierdzenie faktu czy wjazd i wyjazd z terenu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na drogę publiczną tj. na ul. [...] będzie możliwy;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędna interpretację pojęcia terenu i w konsekwencji wydanie decyzji odmownej w oparciu o analizę natężenia ruchu w obszarze wykraczającym poza określone w przepisie dopuszczalne granice obszaru analizowanego;

- art. 15 i 16 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 ust.5 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez ich błędne zastosowanie, gdy tymczasem ich właściwa interpretacja winna doprowadzić Prezydenta Miasta K. do uznania, iż A. nie jest zobowiązany do ponoszenia kosztów budowy projektowanej przez ZIKiT drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] , - art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem budowa dróg gminnych jest zadaniem własnym gminy;

- art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieuwzględnienie, gdy tymczasem obowiązek współfinansowania kosztów budowy infrastruktury technicznej ogranicza się do wnoszonych na rzecz gminy opłat adiacenckich;

- art. 7 w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, gdy tymczasem akceptacja przez Prezydenta Miasta K. podejmowanych przez ZIKiT prób nałożenia na stronę obowiązku współfinansowania projektowanej przez ZIKiT inwestycji drogowej, nie może być uznana jako działanie na podstawie i w granicach prawa;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie i w konsekwencji ograniczenie skarżącego w możliwości swobodnego korzystania ze stanowiącej jego własność nieruchomości;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie wytycznych do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 roku, znak:[...] ;

- art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie terminowi do załatwienia sprawy i zaniechanie powiadomienia strony o przyczynach zwłoki.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi.

Wnosiła nadto o dopuszczenie dowodów :

- z pisma skarżącej do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 23 września 2011 r. na okoliczność aktualnego sposobu zagospodarowania objętej zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomości i braku zwiększenia natężenia ruchu przy realizacji inwestycji,

- pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 17 października 2011 r, znak [...] , 4, na okoliczność uzależnienia przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wydania pozytywnej opinii w sprawie objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego od przyjęcia przez inwestora obowiązku współfinansowania planowanej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu inwestycji drogowej łączącej ul.[...] i [...] ,

- wiadomości e-mail z dnia 16 grudnia 2011 r. wraz z projektem przedwstępnej umowy darowizny przedłożonej skarżącemu do podpisu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na okoliczność uzależnienia wydania pozytywnej opinii w sprawie objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego od przyjęcia przez inwestora obowiązku współfinansowania planowanej przez tę jednostkę inwestycji drogowej łączącej ul. [...] z ul. [...]

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych z podnoszonych w niej zarzutów.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym.

Z zakresem tych ustaleń oraz przedmiotem rozstrzygnięcia korespondują szczególne regulacje proceduralne zawarte w analizowanej ustawie, które wprowadzono już na etapie złożenia wniosku. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe – wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Ustaleń w zakresie spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy dokonywać na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami k.p.a. normującymi pompowanie wyjaśniające.

W myśl § 3 rozporządzenia wykonawczego : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Dla dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mają zatem znaczenie jako istotne okoliczności charakteryzujące obszar analizowany.

Na tle powołanych przepisów widocznym jest też brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie.

Wyniki analizy czynionej w tak ustalonym obszarze analizowanym stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia w kwestii istnienia dostatecznego uzbrojenia terenu albo jego braku.

Przy ocenie dostateczności uzbrojenia terenu organ administracji publicznej winien zatem po pierwsze - wyznaczyć obszar analizowany, oraz po drugie - wziąć pod uwagę w rozważaniach teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym oraz obszar analizowany. Organ administracji publicznej nie może natomiast decydować w materii dostateczności uzbrojenia wykraczając poza granice obszaru analizowanego, uznając za istotne uwarunkowania występujące poza tym obszarem, choćby rzutowały na sytuację w obszarze analizowanym.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie czy opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych, winien takie dowody ocenić na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje zaś złożenie kompletnego, spełniającego szczególne wymogi wniosku.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Powyższy przepis, z mocy art. 64 ust. 1u.p.z.p., znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji. Co wymaga podkreślenia, również te przepisy nie pozwalają na uznanie, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. może być pozbawiona obligatoryjnych załączników związanych z przeprowadzaną analizą.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego należy mieć na uwadze, że podstawą rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było uznanie przez organy obu instancji, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Stosownie do tego przepisu, dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecne brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) i obowiązuje 17 lipca 2010 r. W brzmieniu wcześniejszym definicja "uzbrojenia terenu" odsyłała w sposób ogólny do urządzeń, o których mowa w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też na gruncie poprzedniego brzmienia art. 2 pkt 13 u.p.z.p. prezentowany był w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym drogi nie mogą być zaliczane do uzbrojenia terenu, od którego ustawa uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy. Wobec wyraźnej ingerencji ustawodawcy, przejawiającej się w zamianie budzącej wątpliwości regulacji, pogląd ten stracił aktualność w obecnym stanie prawnym. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może już budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji publicznej ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. Z powołanych wyżej przepisów wynika ponadto wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi. Przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu warunki zabudowy można uzyskać jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Badanie tych okoliczności odbywa się przy zastosowaniu ogólnych przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 7 k.p.a , w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Nadto, jak wyżej wskazano, z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika bezwzględny wymóg wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dokonania na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Nie jest zatem tak, że organowi administracji publicznej wolno najpierw ustalić brak jednej z przesłanek, od których ustawa uzależnia pozytywne załatwienie wniosku inwestora, a w konsekwencji – odstąpić od wyznaczenia obszaru analizowanego i zaniechać dokonania analizy. Przepis § 3 ust. 1 in fine stanowi bowiem wyraźnie, że analiza dokonywana jest właśnie w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ administracji publicznej ma obowiązek właśnie na podstawie analizy czynionej w obszarze analizowanym badać czy przesłanki pozytywne ustalenia warunków zabudowy zostały zrealizowane. Również badanie kwestii dostatecznego uzbrojenia terenu (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) musi być dokonane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia analizy obszarze analizowanym, którego wyznaczenie należało też uzasadnić, zatem w istocie dowolnie uznał, że uzbrojenie terenu w zakresie dróg nie jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zasadzie bezkrytycznie przyjęło taki sposób postępowania, co w obu przypadkach prowadzi do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Stwierdzone uchybienie mogło mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Już z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w pierwszej instancji o ocenie w zakresie dostatecznego uzbrojenia dla terenu przedmiotowej inwestycji decydowały okoliczności dotyczące przepustowości licznych dalej znajdujących się dużych skrzyżowań (funkcjonowanie skrzyżowania ul. [...] i ul [...] uznano za uzależnione od dwóch sąsiednich[...] ,[...] ,[...] ,[...] , . Patrząc na powyższe zagadnienie także w nieco mniejszych granicach Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jednak podstaw do takiej węższej terytorialnie jego analizy, jak również nie spojrzało na sytuację ul. [...] w aspekcie ruchu generowanego w obrębie właściwie wyznaczonego obszaru analizowanego.

Dodatkowym uchybieniem wymogom z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest powoływanie się przez organy obu instancji na zwiększenie ruchu w istniejącym układzie komunikacyjnym w wyniku realizacji planowanej inwestycji o ok. 200 pojazdów bez uwzględnienia jednak jego specyfiki. Z charakterystyki zamierzenia zawartej we wniosku i załącznikach, a także w piśmie inwestora dnia 29 czerwca 2011 r. z załącznikiem wynika, że planowana budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do czterech budynków) z usługami w parterze, garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi na działkach nr [...] ,[...] [..] ,[...] (część) ma zostać zrealizowana w miejsce istniejących budynków. Ma ona zatem zastąpić dotychczasowe zagospodarowanie terenu na powyższych działkach, przy czym inwestor planuje budową 205 miejsc parkingowych ( 190 w garażu podziemnym i ok. 20 miejsc parkingowych w granicach terenu objętego wnioskiem, usytuowanych wzdłuż ul. [...] ) W sprawie niniejszej inwestor złożył pismo z dnia 12 października 2011 r., do którego załączył korespondencję skierowaną do ZIKiT w K. dnia 23 września 2011r., z której wynika, że "... w chwili obecnej na rozpatrywanym terenie istnieje budynek biurowy oraz inne obiekty o funkcji usługowej z ok. 300 miejscami postojowymi co powinno w całości zbilansować potrzeby komunikacyjne wynikłe z tytułu zmiany funkcji z usługowej na mieszkaniową z zakładaną dla jej obsługi liczbą 21 miejsc parkingowych ..." Wskazywane okoliczności nie zostały jednakże ani wyjaśnione, ani rozważone w kontrolowanych decyzjach, co tym bardziej czyni przedwczesną odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c " p.p.s.a., bez potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego na zasadach przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Czynione uprzednio rozważania potwierdzają skuteczność części zarzutów skargi, przy czym w pozostałości nie są one zasadne.

Odnośnie wskazywanego braku podstaw do żądania od inwestora partycypacji w kosztach realizacji inwestycji drogowych nie jest tak, że jedynym środkiem umożliwiającym powyższe są opłaty adiacenckie. Takie opłaty ustalane są bowiem na zupełnie odrębnych podstawach ( m.in. art. 144 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), zaś obciążają nie inwestorów, lecz właścicieli nieruchomości i to przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym inwestycja musi posiadać uzbrojenie w zakresie dróg albo gwarancje realizacji takiego uzbrojenia, co wyżej wywiedziono po analizie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg istnienia odpowiedniego uzbrojenia dla planowanej inwestycji w zakresie dróg wynika zatem wprost z tej ustawy, hipotetycznie może prowadzić do partycypacji podmiotów innych niż zarządcy dróg w kosztach realizacji inwestycji drogowych, co jest działaniem w granicach prawa i nie stanowi naruszenie powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Strona skarżąca zarzucała w tym zakresie również naruszenie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 260), jednak treść tego przepisu nie stoi na przeszkodzie partycypacji w kosztach budowy dróg przez inwestorów, albowiem stanowi on, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Również taka regulacja rangi ustawowej oznacza możliwość finansowania budowy dróg. Na marginesie należy zauważyć, że powołany w skardze art. 15 ustawy o drogach publicznych uchylony został przez ustawę z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Faktem jest, że budowa dróg, jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, należy do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przepisy natury ogólnej, formułujące zakres zadań samorządu gminnego, nie stanowią jednak źródła konkretnych roszczeń, a także nie niweczą rozwiązań przewidzianych w tym zakresie w przepisach szczególnych.

Nie jest uzasadniony również zarzut przekroczenia kompetencji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Skarżąca wywodziła, że organ ten był władny wyłącznie dokonać uzgodnienia co do włączenia terenu inwestycji w sieć dróg publicznych, natomiast nie mógł wypowiadać się na temat wpływu inwestycji na istniejący układ drogowy. W odniesieniu tej kwestii należy wskazać, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Charakterystycznym jest zatem to, że uzgodnienie przewidziano jedynie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p.w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi kontrowersji, że takie uzgodnienie, dokonane w granicach kompetencji organu uzgadniającego, jest wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przepis kompetencyjny dla dokonania omawianego uzgodnienia stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który wprowadza obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Artykuł 35 ust. 3 znajduje się w Rozdziale 4 ustawy, zatytułowanym " Pas drogowy". Ustawodawca nie podał w tym przepisie wprost w wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia. Uwzględniając jednakże zadania zarządcy drogi ( m.in .art. 20 ustawy o drogach publicznych ) oraz fakt zawężenia obowiązku uzgodnienia do terenów przyległych do psa drogowego, należy uznać, że zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć na względzie bezpieczeństwo w ruchu drogowym ( np. lokalizacja i parametry zjazdów, możliwość ich realizacji albo przebudowy, zagospodarowanie w pasie drogowym - przystanki autobusowe, inne zjazdy, zadrzewienia - i z tym związana wysokość oraz linia planowanej zabudowy mogąca mieć wpływ na widoczność itp.) oraz znane mu zdarzenia prawne wprowadzające faktyczne ograniczenia w realizację inwestycji z uwagi na jej usytuowanie w obszarze przyległym do pasa drogowego ( np. nieodnotowane w dokumentach geodezyjnych poszerzenie pasa drogowego albo ochrona funkcjonowania istotnego jego zagospodarowania).

Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest kwestia analizy istnienia odpowiedniego uzbrojenia w zakresie dróg dla planowanej inwestycji, którą przeprowadza się w obszarze analizowanym. Obowiązek poczynienia w tym zakresie ustaleń ciąży w nieskrępowany sposób na organie administracji publicznej właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie mniej jednak celowym jest w tym przypadku zasięganie niewiążącej opinii zarządcy drogi lub zarządców dróg.

Powołane przepisy o uzgodnieniach wyrażają pewną zasadę, od której wyjątek stanowi sytuacja, gdy zarządcą drogi jest równocześnie organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W takim przypadku zarządca drogi wyraża swoje stanowisko wprost w projekcie decyzji, a potem w decyzji. Nie jest jednak wykluczone, by podejmując określone rozstrzygnięcie kierował się danymi przedstawionymi mu przez własną jednostkę organizacyjną.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie albowiem nie było kwestionowane, że Prezydent Miasta K. jest zarządcą dróg publicznych, zaś Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest jednostką organizacyjną podległą i nadzorowaną przez Prezydenta Miasta K. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie jest "innym organem" w rozumieniu art. 106 k.p.a., zaś wydawana przez niego opinia nie jest uzgodnieniem, które wiązałoby organ orzekający w sprawach warunków zabudowy. Natomiast poszczególne jednostki miejskie, w tym zarządy i wydziały urzędu miasta – wszystkie działające jako aparat pomocniczy organu administracji publicznej, jakim jest Prezydent – mogą w dowolny sposób współpracować ze sobą przy wydawaniu decyzji administracyjnej, jaką są warunki zabudowy. Taki też walor – współpracy przy załatwianiu sprawy – mają w niniejszej sprawie opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o nieco szerszym zakresie, które mogą być wykorzystane przez Prezydenta Miasta K. także przy analizie zupełnie odrębnej od materii uzgodnień kwestii uzbrojenia terenu, rozstrzyganie o której należy zawsze wyłącznie do organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie można zatem na gruncie niniejszej sprawy stawiać zarzutu przekroczenia kompetencji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. . Nie wydawał on bowiem w imieniu Prezydenta Miasta K. wiążących uzgodnień. Widoczna współpraca poszczególnych zarządów i wydziałów (w niniejszej sprawie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. oraz Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK) jest jak najbardziej pożądana, ponieważ w każdej z tych jednostek zatrudnieni są pracownicy o innych specjalizacjach i kwalifikacjach. Przepisy prawa w żaden sposób nie stoją na przeszkodzie takiej współpracy, a znajdujące się w aktach administracyjnych opinie są przejawem tego właśnie współdziałania w ramach jednego organu administracji publicznej. Z uchybieniami w sprawie niniejszej kwestia ta wiąże się natomiast o tyle, że dokonana przy udziale pracowników Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. ocena uzbrojenia terenu w zakresie dróg nie odnosiła się do obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, co w całości obciąża Prezydenta Miasta K. . Organ ten uzyskanych opinii nie poddał też właściwej ocenie. Nie sięgał również – w miarę potrzeby – do materiałów będących podstawa udzielenia określonych informacji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej zastosują się do wskazań, które wynikają z powyższych rozważań. Ich rzeczą będzie zatem w szczególności wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie w nim ustaleń w zakresie wynikającym z 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., w tym co do wymogu uzbrojenia terenu w zakresie dróg.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.