II SA/Op 509/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 6 września 2010 r. B. R. wystąpiła do Starosty Opolskiego o wydanie, na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. nr 45, poz. 435, z późn. zm.), decyzji w sprawie zmiany na użytek rolny części lasu, o powierzchni 0,16 ha, położonego na działce nr A o powierzchni 0,882 ha w [...] w związku zamiarem budowy na tym obszarze siedliska - zabudowy zagrodowej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w świetle przepisów jest rolnikiem i nie posiada siedliska, a wnioskowany obszar stanowi las sosnowy w wieku ok. 50 lat, o niskiej wartości użytkowej, który nie rokuje przychodu za jej życia, przy czym fragment lasu objęty wnioskiem nie jest zwartym kompleksem leśnym. Z kolei działka położona w sąsiedztwie jest zabudowana, a dwie dalsze są "w planach do zabudowy", zaś w drodze stanowiącej fragment objętej wnioskiem działki nr A istnieje podziemna instalacja elektryczna, a na wodę i kanalizację są wydane warunki przyłączenia. Natomiast będący w jej posiadaniu grunt rolny za ww. lasem nie nadaje się na budowę siedliska, gdyż stanowi teren podmokły i jest znacznie odległy od mediów oraz innych zabudowań. Na tym gruncie planuje rozwinięcie plantacji borówki amerykańskiej, które to przedsięwzięcie nie jest możliwe bez zabudowy zagrodowej, choćby ze względu na brak miejsca na trzymanie maszyn rolniczych. Zadeklarowała ponadto, że w razie potrzeby zalesi taki sam obszar na posiadanym gruncie.

W toku postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie, powyższy wniosek był uzupełniany na wezwanie organu, a Starosta czterokrotnie wydawał decyzje o odmowie uwzględnienia wniosku z powodu braku stwierdzenia przesłanek uzasadniających zmianę lasu na użytek rolny, określonych w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wszystkie te decyzje były kolejno uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na skutek odwołań wnoszonych przez B. R. W decyzjach z dnia 30 marca 2011 r., 22 lipca 2011 r., 31 stycznia 2012 r. i 26 września 2012 r. organ odwoławczy wskazywał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zakresu żądania wniosku (powierzchni do wyłączenia z produkcji rolnej) oraz dokonania prawidłowej weryfikacji i oceny zasadności wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny. We wnoszonych odwołaniach wnioskodawczyni wyjaśniała, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług archiwalnych i praca ta stanowi znaczne obciążenie dla jej zdrowia, dlatego chce skoncentrować się wyłącznie na pracy w gospodarstwie rolnym, na zakup którego wydała cale oszczędności i zaciągnęła z mężem kredyt. Wskazywała, że codzienne dojazdy z [...] do [...] są dla niej sporym obciążeniem zarówno finansowym, jak i czasowym, a inna posiadana przez nią działka, położona w miejscowości [...], jest zbyt mała na siedlisko i plantację borówki. Brak pozytywnej decyzji uniemożliwi jej z kolei dalszy rozwój gospodarstwa.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta Opolski wezwał B. R. i K. R. do jednoznacznego określenia wielkości obszaru powierzchni działki nr A przeznaczonej do zmiany na użytek rolny. W piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r. wnioskodawcy wskazali, że wniosek dotyczy części działki leśnej nr A, o powierzchni 0,1955 ha. Wyjaśnili, że zwiększenie obszaru do zmiany spowodowane jest koniecznością wytyczenia wewnętrznej drogi dojazdowej między planowaną plantacją borówki, a planowanym siedliskiem. Ponadto, w dniu 10 stycznia 2013 r. przeprowadzono oględziny działki objętej wnioskiem, co zostało utrwalone w protokole, w którym odnotowano, że działka nr A stanowi las i pokryta jest zwartym drzewostanem, zaś wnioskowane do wyłączenia fragmenty obejmują prostokąt o powierzchni 0,1320 ha oraz pas o powierzchni 0,0635 ha, przewidziany pod drogę dojazdową, która ma łączyć planowaną zabudowę siedliskową z planowaną plantacją borówki amerykańskiej na przyległej działce nr B, będącej własnością stron. Obie działki są ogrodzone, a część działki przeznaczona pod drogę dojazdową na szerokości połowy całej długości pasa jest pozbawiona drzew. Poza tym Starosta uzyskał od Wójta Gminy [...] informację, że w stosunku do działki nr A nie toczyło się i nie toczy postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, natomiast dla miejscowości [...] opracowywany jest plan miejscowy. W przypadku braku planu miejscowego budowa siedliska wymaga jednak złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że w odniesieniu do działki nr A o odmowie ustalenia warunków zabudowy może przesądzić brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej oraz usytuowanie jej w obrębie stanowiska archeologicznego.

Decyzją z dnia 11 marca 2013 r., nr [...], opartą o przepisy art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 8 pkt 1-4 ustawy o lasach, Starosta Opolski orzekł o odmowie zmiany lasu o powierzchni 0,1955 ha, stanowiącego część działki nr A k.m. [...] obręb [...], o powierzchni całkowitej 0,8820 ha, zaewidencjonowanego jako Ls V, na użytek rolny. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i omówił zebrany materiał dowodowy. Następnie wskazał na regulacje art. 8, art. 9 i art. 13 ustawy o lasach i stwierdził, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, przy czym ustawodawca nie określił tych potrzeb, pozostawiając ich ocenę organowi wydającemu decyzję w tej sprawie. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy oraz uzasadnienie wniosku organ uznał, że budowa zagrody przez wnioskodawców nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby. Wyjaśnił, że wnioskodawcy mogą prowadzić uprawę borówki na działce o numerze B k. m. [...] obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako łąka (ŁV i LVI), na której można też zlokalizować niezbędne zaplecze do prowadzenia uprawy. Działka ta posiada dogodny dojazd, co również wyklucza wylesienie na wnioskowanej działce nr A dodatkowych 0,0635 ha na drogę dojazdową. Starosta zauważył, że nabywając tę działkę wnioskodawcy mieli świadomość, iż jest to las i że jako właściciele lasu obowiązani będą do jego trwałego utrzymania. Stwierdził, że objęta wnioskiem działka stanowi las zarówno w kategorii zapisu ewidencyjnego gruntu, jak też fizycznej formy przyrodniczej, przy czym jest on fragmentem większego obszaru leśnego usytuowanego po wschodniej i zachodniej stronie tej działki. Podkreślił, że przepisy ustawy o lasach zobowiązują właścicieli lasów do trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Wskazał też, że na terenie miejscowości [...] nie obowiązuje plan miejscowy, a przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Brakuje zatem przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, które uzasadniałyby zmianę lasu na użytek rolny, natomiast strony posiadają inne grunty umożliwiające budowę siedliska bez konieczności usuwania drzew i likwidacji lasu.

Nie godząc się z tą decyzją B. R. i K. R. wnieśli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a., przez ich nieprawidłowe zastosowanie, a także naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Argumentowali, iż w toku postępowania wnioskodawczyni wykazała, że posiada status rolnika, a ponadto, że bez zabudowy zagrodowej nie jest w stanie prawidłowo rozwijać gospodarstwa i jest gotowa dokonać zalesienia innych należących do niej gruntów. Odwołujący zarzucili organowi brak rozwinięcia argumentacji mogącej uzasadnić niespełnianie przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wyrazili przekonanie, że plantacja borówki może w przyszłości stać się dla nich głównym źródłem utrzymania i stwierdzili, że wbrew ocenie organu działka nr B nie nadaje się pod budowę siedliska z powodu braku możliwości podłączenia mediów. Jednocześnie wywiedli, że brak dostępu do drogi publicznej wnioskowanej działki nr A nie będzie miał znaczenia w przypadku pozytywnej decyzji, gdyż taki dostęp utworzy się dodatkowo przez działkę B, co uzasadnia celowość wniosku. Ponadto wskazali, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr A jest przeznaczona pod zabudowę, a wniosek z dnia 6 września 2010 r. miał przyspieszyć proces inwestycyjny z uwagi na długotrwałość procedury opracowywania planów.

Decyzją z dnia 18 czerwca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zrelacjonował przebieg oraz ustalenia dokonane w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a następnie przytoczył przepisy art. 1 i 2 oraz art. 13 ustawy o lasach i na tej podstawie stwierdził, że ciężar wykazania zaistnienia przesłanki zmiany lasu na użytek rolny, w postaci szczególnie uzasadnionych potrzeb, spoczywa na właścicielu lasu, natomiast wystąpienie tej przesłanki każdorazowo podlega ocenie organu administracji publicznej. Kolegium dokonało wykładni językowej pojęcia "potrzeba" i wywiodło, że pojęcie to nosi w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Samo wystąpienie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu nie jest wystarczające. Konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. To z kolei oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium wskazało, że ograniczenie dopuszczalności zmiany wynika z celów ustawy o lasach wymienionych w jej art. 1, a także z obowiązku trwałego utrzymywania lasów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy zmiana pozbawia las jego konstytutywnych cech. Kolegium dokonało oceny okoliczności sprawy, w tym argumentów powoływanych we wniosku oraz w toku postępowania i uznało, że strony nie wykazały istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb". Kolegium stwierdziło, że skarżący posiadają mieszkanie i stałe źródło utrzymania, dlatego nie sposób przyjąć, że utrzymanie leśnego charakteru działki stwarzać będzie zagrożenie dla ich egzystencji. Brak siedliska i towarzyszących zabudowań nie wyklucza natomiast gospodarczego wykorzystania działki nr B oraz uzyskiwania pożytków z tego tytułu. Zdaniem organu odwoławczego, argumenty wnioskodawców świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych, rozszerzenia zakresu działalności rolniczej i osiągania wyższych dochodów. Niewątpliwie mają oni więc uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny, czego jednak nie można utożsamiać ze szczególnie uzasadnioną potrzebą w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Na powyższą decyzję B. R. i K. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący powtórzyli i rozwinęli podnoszone wcześniej w odwołaniu zarzuty, wskazując na naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, z uwzględnieniem uzasadnionych potrzeb strony oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 15 i art. 127 K.p.a., przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania;

- art. 100 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego;

- art. 13 ust. 2 i art. 8 ustawy o lasach, przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że okoliczności podawane przez skarżących nie są szczególnie uzasadnioną potrzebą, a zmiana fragmentu lasu o powierzchni 0,1955 ha naruszy zasady gospodarki leśnej dotyczącej lasu o powierzchni 0,8820 ha, jak również przez brak rozważenia możliwości nałożenia obowiązku zalesienia innego gruntu stanowiącego własność skarżących.

Uzasadniając zarzuty skarżący zakwestionowali prawidłowość stanowiska organu, że ciężar wykazania zaistnienia potrzeby spoczywa na właścicielu lasu. Wywiedli, że zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. obowiązek ustalenia istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela ciąży na organie administracyjnym, a nie na stronie. Stosownie do tego podnieśli, że prowadzone postępowanie nie wyjaśniło, w jaki sposób prowadzona przez stronę skarżącą działalność zarobkowa, polegająca na świadczeniu usług archiwalnych, ma negatywny wpływ na jej zdrowie, podczas gdy skarżąca dysponuje zaświadczeniem lekarza alergologa o uczuleniu na pleśń, a jako archiwista jest w pracy szczególnie narażona na działanie zarodników pleśni i kurzu, co może doprowadzić do tak poważnej choroby jak astma. Powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie (wyrok WSA w Łodzi z 29 września 2009 r., II SA/Łd 561/10) skarżący wskazali ponadto, że organy nie uwzględniły faktu, iż nie mają oni innej alternatywnej nieruchomości, na której mogliby prowadzić planowaną działalność. Zaznaczyli, że działce B, gdzie według organów mogłaby być zrealizowana inwestycja, nie istnieją media ani możliwość ich podłączenia, co wyklucza budowę siedliska. Natomiast twierdzenie, że na innej działce stanowiącej własność skarżących można zrealizować zamierzoną inwestycję, nie zostało poparte żadnym dowodem. Organy nie wskazały również, jaki wpływ na rozstrzygnięcie miały przeprowadzone oględziny. Za chybiony skarżący uznali także pogląd, że brak siedliska i towarzyszących mu zabudowań nie wyklucza gospodarczego wykorzystania działki nr B, gdyż wskazywali, że chcąc prowadzić jakąkolwiek działalność rolniczą na tej działce muszą dysponować odpowiednim sprzętem, który mogą przechowywać tylko i wyłącznie na działce objętej wnioskiem. W kwestii nieuwzględnienia wszystkich zarzutów odwołania skarżący podnieśli z kolei, że organ nie odniósł się do ich twierdzenia, iż brak dostępu działki nr A do drogi nie będzie miał znaczenia w przypadku pozytywnej decyzji oraz że bez znaczenia dla sprawy jest brak objęcia działki planem miejscowym. Jako wadliwe wskazali też działanie organu polegające na występowaniu do Wójta Gminy [...] o wydanie opinii w przedmiocie zasadności wniosku o zmianę lasu na użytek rolny. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wyjaśnili, że ewentualne uwzględnienie wniosku nie spowoduje naruszenia art. 8 ustawy o lasach, gdyż działka objęta wnioskiem jest przeznaczona przez Gminę [...] pod zabudowę. Natomiast plantacja borówki w przyszłości ma się stać głównym źródłem utrzymania skarżącej, która zamierza zrezygnować z dotychczas wykonywanej działalności zarobkowej mającej negatywny wpływ na jej zdrowie i nie zapewniającej jej stałego źródła dochodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem skarżący podtrzymali swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że objęta wnioskiem działka została nabyta w roku 2009 i że został złożony wniosek o zmianę jej przeznaczenia w planie na cele budowlane, przy czym plan nie został jeszcze uchwalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, jednak w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt.

Rola sądu administracyjnego sprowadza się zatem do skontrolowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są kolejną instancją w sprawach należących do właściwości tych organów i nie zastępują ich w załatwianiu spraw, wobec czego nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z przedstawionych względów Sąd nie mógł podjąć w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku, o co wnosili skarżący, ale według wskazanych powyżej kryteriów zbadał zasadność skargi w kontekście legalności zaskarżonej decyzji. Kontrola ta wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w sposób uzasadniający jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, odmawiającej dokonania zmiany lasu na użytek rolny, stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. nr 12, poz. 59, z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy stwierdzenia braku przesłanki dokonania wnioskowanej przez skarżących zmiany.

W związku z powyższym trzeba mieć na uwadze, że określoną w zacytowanym przepisie przesłankę w postaci "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", od której ustawodawca uzależnił dopuszczalność zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny, sformułowano w sposób ogólny. Nie została też w ustawie zdefiniowana. W kwestii interpretacji tego niedookreślonego pojęcia podzielić należy pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołujący się do wykładni językowej i celowościowej. Zdaniem Sądu, taka wykładnia nie budzi wątpliwości; nie jest też kwestionowana w orzecznictwie sądowym. Odkodowanie zakresu znaczeniowego słowa "potrzeba" nie nastręcza trudności. W języku polskim termin ten jest rozumiany m.in. jako konieczność, mus, niezbędność. Natomiast całe analizowane sformułowanie oznacza, że ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny jedynie w odniesieniu do specjalnej kategorii spraw. Wskazują na to użyte w art. 13 ust. 2 dwa dodatkowe kwalifikatory, które przesądzają, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza bowiem wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być ponadto oderwana od całości uregulowań zawartych w przepisach tej ustawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów, obejmujących m.in. obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) i ponownego jej wprowadzania w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Obowiązki te są z kolei konsekwencją podstawowych zasad prowadzenia gospodarki leśnej, określonych w art. 8 pkt 1-4 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych. "Szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy zatem utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10, System Informacji Prawnej LEX nr 1151880).

Podsumowując ten fragment rozważań skonstatować przyjdzie, że prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Potrzeba zmiany przeznaczenia lasu powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów.

W świetle powyższego, za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. Słusznie wskazują skarżący, że wnioskując o zmianę najlepiej znają swoją sytuację. Z tego względu to właśnie strona powinna wykazać, że znajduje się w takich wyjątkowych okolicznościach, iż wnioskowana zmiana jest dla niej niezbędna. Dostrzec należy, że skarżący popadają przy tym w sprzeczność, gdyż zarzucają jednocześnie, iż to na organie ciążył z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i wykazania, że zaistniała przesłanka zmiany lasu na użytek rolny. O ile organ zobowiązany jest wyjaśnić wszystkie okoliczności budzące wątpliwości i stosownie do art. 80 K.p.a. na podstawie całości materiału dowodowego dokonać starannej oceny w zakresie rozważenia potrzeb właściciela lasu, to po stronie właściciela lasu leży wskazanie okoliczności związanych z uzasadnioną potrzebą i wykazanie, że potrzeba ta ma kwalifikowany, szczególny charakter. Na podstawie art. 7 K.p.a. organ jest natomiast zobligowany podejmować takie czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko słuszny interes obywateli, ale także interes społeczny, jakim w sprawach regulowanych ustawą o lasach jest omówione już wyżej trwałe utrzymanie lasów. Określenie interesu strony jako "słuszny" wskazuje z kolei na konieczność dokonania przez organ oceny w odniesieniu do przesłanek przyznania uprawnienia do żądania zmiany, przewidzianego przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, co nie zawsze musi jednak prowadzić do uwzględnienia tego żądania.

Należy mieć ponadto na względzie, że użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że możliwość zmiany jest przewidziana i dozwolona przez ustawodawcę, ale nie jest obowiązkowa w każdym przypadku. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne Sąd bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń.

Oceniając we wskazanym aspekcie legalność postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, uznać należy, że zostało ono przeprowadzone prawidłowo. W odniesieniu do wskazanych przez stronę okoliczności uzasadniających wniosek o zmianę przeznaczenia lasu, organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe. Wydając decyzję wziął pod uwagę i rozważył argumenty podawane w uzasadnieniu wniosku. W toku postępowania zgromadzono też dowody pozwalające na wyjaśnienie istotnych w sprawie kwestii, tj. potwierdzających wielkość gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących, a także przeprowadzono oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdzono jednoznacznie, że powierzchnia działki wnioskowana do zmiany na użytek rolny pokryta jest drzewostanem leśnym. Bezspornie ustalono też powierzchnię lasu wnioskowaną do zmiany. Ponadto wyjaśniono, że nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym i nie było co do niej prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tym celu organ wystąpił do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji w tym przedmiocie. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można jednak przyjmować, że działanie to podjęte zostało w związku z błędnym uznaniem przez organ, iż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Przede wszystkim na taki charakter kwestii przeznaczenia terenu nie wskazywał organ i nie podjął działań na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mających na celu zawieszenie postępowania, ani też nie wskazywał, że występuje z wnioskiem na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. Wyjaśnić przyjdzie, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Zagadnienie dotyczące ustalenia przez właściwe organy celu przeznaczenia spornej nieruchomości takiego bezpośredniego związku z rozpatrzeniem niniejszej sprawy natomiast nie miało. Wyjaśnienie w tym zakresie służyło dokładnemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy i wyświetleniu wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zauważyć przyjdzie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bądź przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe w obowiązującym planie miejscowym, stanowiłoby istotną okoliczność faktyczną, którą organ musiałby również uwzględnić i rozważyć rozpoznając wniosek. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 100 K.p.a., który w niniejszej sprawie nie był przez organ stosowany.

Przystępując do analizy prawidłowości dokonanej przez organ oceny wniosku w kontekście zaistnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby, będącej w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanką zmiany lasu na użytek rolny, należy mieć na względzie, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o zmianę lasu na działce nr A, stanowiącego część większego kompleksu leśnego, skarżąca uzasadniła potrzebą budowy siedliska - zabudowy zagrodowej niezbędnej do założenia przez nią plantacji borówki amerykańskiej na przylegającej do tej nieruchomości działce nr B, oznaczonej w ewidencji gruntów jako łąka. Podstawowym argumentem mającym przemawiać za niezbędnością potrzeby zmiany przeznaczenia lasu była okoliczność, że bez zabudowy zagrodowej realizacja planowanego przedsięwzięcia jest niemożliwa zarówno z powodu braku miejsca na przechowywanie maszyn rolniczych, jak i ze względu na konieczność dojazdu na plantację z miejsca zamieszkania, co z kolei powoduje, że wnioskodawczyni nie jest w stanie rozwijać swojego gospodarstwa i zwiększać jego areału. Wskazywała przy tym, że inne działki będące jej własnością nie nadają się na budowę siedliska i jedynie usytuowanie go na wskazanej działce, po usunięciu z niej drzew, umożliwi prowadzenie planowanej uprawy. Ponadto sygnalizowała, że wykonywana przez nią praca zarobkowa (w zakresie usług archiwalnych) z powodu alergii obciąża jej zdrowie, wobec czego chce skoncentrować się na pracy w gospodarstwie rolnym.

W świetle tak sformułowanej argumentacji niewątpliwym jest, że głównym powodem żądania zmiany lasu na użytek rolny był istniejący po stronie skarżącej zamiar prowadzenia plantacji borówki amerykańskiej na działce sąsiadującej z lasem. Wnioskowana zmiana faktycznie zmierzać jednak miała jedynie do zwiększenia powierzchni posiadanych gruntów rolnych pod zabudowę zagrodową złożoną z budynku mieszkalnego i budynków gospodarskich. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły wskazywane przez stronę potrzeby i stwierdziły brak podstaw do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W przypadku skarżących nie można bowiem mówić o przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek. Nie jest kwestionowany w sprawie fakt, że skarżąca posiada mieszkanie i źródło utrzymania. W tej sytuacji budowa siedliska nie jest szczególnie uzasadnioną potrzebą, gdyż nie jest niezbędna dla egzystencji strony. Nawet biorąc pod uwagę sygnalizowane problemy zdrowotne skarżącej i deklarowaną chęć zmiany profilu działalności zarobkowej, stwierdzić przyjdzie, że zabudowa zagrodowa nie jest niezbędna do rolniczego użytkowania gruntów będących w posiadaniu strony. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia skarżącej wynika, że aktualnie prowadzi ona gospodarstwo rolne nawet pomimo braku siedliska na działce nr A. Ponadto, jak słusznie uznał organ odwoławczy, brak siedliska i towarzyszących mu zabudowań nie wyklucza gospodarczego wykorzystania działki nr B i uzyskiwania pożytków z tego tytułu. Dodać przy tym trzeba, że przedmiotowe grunty są położone w nieznacznej odległości od miejsca zamieszkania skarżących. Planowaną uprawę borówki na tej działce można natomiast ocenić jako zamierzenie mające na celu rozwój i zwiększenie dochodowości gospodarstwa rolnego skarżącej, co jest działaniem zrozumiałym i uzasadnionym, to jednak nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu", które usprawiedliwiałyby konieczność zmiany na użytek rolny części lasu znajdującego się na sąsiedniej działce nr A. Oceny tej nie zmienia argument, że przy braku siedliska na wnioskowanej działce, w przypadku założenia planowanej plantacji, skarżący ponosiliby dodatkowe wydatki w związku z jej prowadzeniem. Okoliczność ta stanowi bowiem jedynie element kalkulacji kosztów planowanej uprawy i nie ma nic wspólnego z wykazywaniem szczególnie uzasadnionych potrzeb, które - jak już wcześniej podkreślono - powinny być wyjątkowe, niestandardowe, przeważające nad zasadą ochrony lasów oraz utrzymania i powiększenia powierzchni leśnych. W świetle zasady ochrony zasobów leśnych, chęć powiększenia gospodarstwa rolnego i budowa siedliska nie uzasadnia wyjątkowej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji, że argumenty skarżących świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych, rozszerzenia zakresu działalności rolnej i osiągnięcia wyższych dochodów, wobec czego mają oni uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny. Nie można tego uzasadnionego interesu utożsamiać jednak z pojęciem szczególnie uzasadnionych potrzeb, które wprowadza ograniczenie prawa właściciela do dokonania zmiany lasu na użytek rolny, dopuszczając ją tylko w wyjątkowych sytuacjach.

Stanowiska Sądu nie mogą zmienić też zarzuty skarżących związane z brakiem wyjaśnienia i dokonania przez organy oceny negatywnego wpływu pracy wykonywanej przez skarżącą na jej zdrowie, braku możliwości budowy siedliska na innej nieruchomości oraz deklaracji skarżących zalesienia innych, należących do nich gruntów, a w stosunku do organu odwoławczego - również zarzuty pominięcia kwestii braku dostępu działki objętej wnioskiem o zmianę do drogi publicznej. Wynika to z tego, że ocena okoliczności faktycznych, w tym dotyczących sytuacji strony, powinna zmierzać przede wszystkim do ustalenia lub wykluczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" w kontekście okoliczności wskazanych przez stronę w uzasadnieniu wniosku. Jeśli zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można stwierdzić, że przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie występuje, to bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do innych okoliczności, które nie wpływają bezpośrednio na ustalenie tejże przesłanki.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono prawidłową i wystarczającą ocenę, która wykazała, że brak jest podstaw do dokonania wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny. Uwzględniając potrzeby wskazywane jako uzasadnienie wniosku ustalono, że brak zabudowy siedliskowej na działce nr A nie stoi na przeszkodzie prowadzenia działalności rolniczej, a utrzymanie lasu nie będzie stwarzało zagrożenia dla egzystencji skarżących w zakresie zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych i źródła utrzymania. Pozostałe podnoszone okoliczności, dotyczące wpływu wykonywanej pracy na stan zdrowia skarżącej, a także możliwości doprowadzenia mediów do poszczególnych działek, stanowią natomiast kwestie wtórne, które - wobec ustalenia, że nie istnieje szczególnie uzasadniona potrzeba budowy siedliska - nie miały wpływu na wynik sprawy. Z kolei akcentowany przez skarżących fakt, że w opracowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna działka przeznaczona jest pod zabudowę, pozostaje o tyle bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, że uchwała w sprawie planu nie została jeszcze podjęta przez Radę Gminy [...], stąd ustalenia w tym zakresie nie stanowią elementu porządku prawnego i nie są dla organów wiążące. Dopiero po uchwaleniu i opublikowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, organ orzekający w przedmiocie zmiany lasu zobowiązany byłby uwzględnić przeznaczenie nieruchomości przewidziane w planie i rozważyć tę okoliczność w kontekście przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zauważyć bowiem w tym miejscu przyjdzie, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Natomiast na zasadzie art. 9 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określają politykę przestrzenną gminy, jednak nie posiadają waloru aktu prawa miejscowego.

Jako bezzasadne ocenić należy także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dotyczące zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz błędów w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności żadnych takich okoliczności nie wskazali skarżący. Skoro natomiast zasadnicze powody uzasadniające wniosek strony nie mogły być uznane za szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów, to brak było podstaw do ustalania innych okoliczności, pośrednio tylko związanych z potrzebami wskazanymi we wniosku. Należy stwierdzić, że w sprawie podjęto niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wyjaśniono bowiem wszystkie wątpliwe kwestie, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

Ustalenia organu pierwszej instancji poddane zostały ocenie Kolegium, które ponownie rozpoznało sprawę w jej całokształcie, rozważając podane przez stronę okoliczności, w tym także te, które dotyczyły sytuacji życiowej wnioskodawczyni, w kontekście przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Dokonana ocena uwzględniała ustalony stan faktyczny co powoduje, że brak jest podstaw do zarzucenia organowi odwoławczemu naruszenia art. 15 i art. 127 K.p.a. Fakt, iż Kolegium nie uznało wskazywanych przez stronę okoliczności za szczególnie uzasadniające jej potrzeby, nie może stanowić podstawy do zarzucenia temu organowi naruszenia zarówno tych przepisów postępowania, jak też nie uzasadnia zarzutu naruszenia pozostałych przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena ma bowiem charakter merytoryczny i jej legalność podlega badaniu na podstawie przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o lasach. Uznać natomiast należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie narusza przepisów tej ustawy, w tym w szczególności art. 8 i art. 13 ust. 2.

Odnośnie pozostałych argumentów skargi zauważyć trzeba, że zarówno organy orzekające, jak i Sąd rozstrzygają w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy i nie są związane orzeczeniami wydanymi w innych sprawach. Jak już wskazano wcześniej, szczególnie uzasadnione potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, są rozpatrywane i oceniane w każdej sprawie indywidualnie. Powoływany przez skarżących wyrok został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu odmiennej argumentacji przemawiającej za koniecznością zmiany lasu na użytek rolny przeznaczony do produkcji rolnej i sadowniczej, jaką był m.in. potwierdzony urzędowo fakt, że pozostałe działki będące własnością wnioskodawcy to tereny zalewowe, a ponadto przyległe do kompleksu leśnego i narażone przez to na niszczenie ewentualnych upraw przez dzikie zwierzęta. Z tego względu brak jest jakichkolwiek podstaw, aby ocenę wyrażoną w tym wyroku przenosić na grunt niniejszej sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, iż w sprawie nie zostało przez skarżących wykazane występowanie przesłanki wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, w postaci szczególnie uzasadnionych potrzeb, stąd brak było podstaw do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w trybie tego przepisu. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa procesowego bądź materialnego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.