II SA/Kr 1358/13

Uzasadnienie

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Wojewody z dnia 9.08.2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z 12.11.2012 roku (znak: [...]), którą umorzono postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. H. oraz M. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego wraz z przyłączami (energetycznym NN, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody), przełożeniem linii średniego napięcia SN, oraz instalacji wewnętrznych (centralnego ogrzewania, wód.- kań., instalacją elektryczną, oraz wentylacji mechanicznej), budowę zjazdu indywidualnego wraz z ogrodzeniem, oraz nadmurowaniem komina, zamurowaniem okna w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku i przebudową rury spalinowej (na dz. nr [...] w obr. [...] ) - na działkach nr [...], [...] i [...] w obr. [...], przy ul. G. w N..

Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 416/12) uchylił decyzję Wojewody z dnia 20 lipca 2011 r. (znak: [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 7 stycznia 2011 r. (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. i M. H. pozwolenia na budowę obejmującego wskazane wyżej zamierzenie inwestycyjne.

Wojewoda rozpatrując ponownie odwołanie G. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2011 r., decyzją z dnia 29 października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

A. H. oraz M. H. poinformowali organ, że sporządzili umowę darowizny nieruchomości (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia 11.10.2011 r.) obejmującej działkę na której planowali budowę objętą opisanymi powyżej decyzjami. Obdarowaną została córka inwestorów – A. Z.. Tym samym nie są już właścicielami tej nieruchomości i nie posiadają prawa do dysponowania nią na cele budowlane.

Następnie wnioskiem z dnia 6 listopada 2012 r. zmienionym pismem z dnia 9 listopada 2012 r. wycofali swoje żądanie z dnia 14 września 2010 r. wydania pozwolenia na budowę wymienionego wyżej budynku mieszkalno-handlowo-usługowego. Podawali, że obecna właścicielka działki postanowiła złożyć nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na zupełnie inny obiekt i w tej sprawie toczy się odrębne postępowanie.

W przedstawionej sytuacji, Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z dnia 12.11.2012 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 105 § l K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. i M. H. pozwolenia na budowę wymienionego wyżej budynku mieszkalno-handlowo-usługowego.

Odwołanie od tej decyzji złożył G. S. (właściciel sąsiedniej nieruchomości), zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 105 § l K.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jak wskazał odwołujący "cofnięcie wniosku przez stronę, organ administracji publicznej powinien potraktować jako wniosek strony o umorzenie postępowania o którym mowa w art. 105 § 2 K.p.a.".

Wojewoda, zaskarżoną decyzją z dnia 9.08.2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wycofanie przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu pozostałych stron nie będących wnioskodawcami w sprawie, a A. i M. H. wycofali swój wniosek. Organ wskazał, że Prawo budowlane nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bez wniosku strony zainteresowanej budową. Obecny wniosek wycofujący żądanie udzielenia pozwolenia na budowę należy uwzględnić, niezależnie od woli pozostałych stron. Jak zauważono, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. sytuacja, w której wnioskodawca, jak w przedmiotowej sprawie, składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10). Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć zasadniczy element sprawy administracyjnej, a organ prowadzący postępowanie, pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o tak wycofanym żądaniu. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie sprzeczne z art. 61 § 2 k.p.a. Cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Za takim rozumieniem art. 105 § l k.p.a. wypowiedział się NSA w wyroku z 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11. Podkreślono, że wyrażenie woli umorzenia postępowania bez wycofania wniosku należy do subiektywnych podstaw umorzenia postępowania i tylko takie powinno być poddane kontroli pozostałych stron oraz kontroli, co do zgodności z kryterium interesu społecznego - art. 105 § 2 k.p.a. Natomiast zadysponowanie postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie podania o wszczęcie postępowania, jak w przedmiotowej sprawie, skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Innymi słowy, przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku przestał istnieć.

Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję Wojewody z dnia 9.08.2013 r. wniósł G. S.. Żądając uchylenia tej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:

1. Art. 105 par. 2 K.p.a. poprzez uznanie, że możliwe jest umorzenie postępowania na wniosek strony, pomimo sprzeciwu innej strony postępowania;

2. Art. 107 par. 3 Kpa poprzez "zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia" decyzji";

3. Art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie wadliwej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że cofnięcie wniosku strony postępowania, nie można uznać za powodujące bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 par. 1 K.p.a. Cofnięcie wniosku należy traktować jako żądanie strony umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 par. 2 K.p.a. Warunkiem bowiem umorzenia postępowania w sytuacji cofnięcia wniosku przez stronę, jest przeprowadzenie przez organ szczególnego trybu, który m.in. polega na wystąpieniu do wszystkich stron postępowania z zapytaniem o zgodę na umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 9.08.2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

W kontrolowanej sprawie ocenie sądu podlega kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji cofnięcia wniosku przez stronę, która to postępowanie zainicjowała. Orzekające w tej sprawie organy administracji uznały, iż cofnięcie wniosku (żądania) inicjującego postępowanie administracyjne, przez osobę, która wniosek ten złożyła, świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i skutkuje jego umorzeniem. Skarżący natomiast twierdził, że umorzenie postępowania na skutek cofnięcia wniosku przez stronę inicjującą to postępowanie, winno być uzależnione od oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 105 § 2 K.p.a. Wskazany przepis uzależnia bowiem umorzenie postępowania na wniosek strony, m.in. od braku sprzeciwu innych stron tego postępowania.

Zdaniem sądu, trafny jest pogląd przyjęty przez orzekające w sprawie organy administracji.

Zgodnie z art. 105 par. 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie natomiast do par. 2 wskazanego przepisu, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Przedmiotem sprawy w której zapadło kontrolowane rozstrzygnięcie, jest kwestia udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalno-handlowo-usługowego w N.. Wszczęcie tego postępowania uzależnione było od wniosku strony (inwestora), a zatem postępowanie to oparte jest na zasadzie skargowości. Ta zaś zasada, związana jest z kwestią dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota sprowadza się do zapewnienia stronie możliwości rozporządzania sprawą administracyjną - do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Z art. 105 par. 2 K.p.a. wynika ograniczenie zasady dyspozycyjności postępowania. Podkreślić jednak należy, że ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy takiej sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4.08.2011 r. I OSK 1397/2010; LexPolonica nr 2605762). W uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA trafnie zwrócono uwagę, że złożenie żądania umorzenia postępowania nie oznacza, samo w sobie - cofnięcia wniosku i bez wyraźnego oświadczenia, w taki sposób nie może być rozumiane. Wobec tego, przy wystąpieniu strony wyłącznie o umorzenie postępowania, istnieje nadal źródło procesu w postaci wniosku zawierającego żądanie przyznania uprawnienia nadawanego decyzją administracyjną. W odróżnieniu od sytuacji, w której wniosek wycofano, organ może nadal prowadzić postępowanie i orzekać co do istoty o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnienia. W takim przypadku nie występuje więc bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Jak podkreślił NSA, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 K.p.a. sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony - nie może orzekać w sposób merytoryczny o wycofanym żądaniu. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane (por. art. 61 § 2 K.p.a.). Wycofanie pierwotnie złożonego żądania, należy zdaniem sądu, ocenić podobnie jak niewyrażenie przez stronę zgody na kontynuowanie postępowania wszczętego z urzędu przez organ w sytuacji, gdy przepis wymaga złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. Jeżeli strona nie wyraża zgody na kontynuowanie wszczętego postępowania, to ustawodawca w treści art. 61 § 2 K.p.a. nie zobowiązuje organu do pytania o opinię pozostałych stron wszczętego procesu, tylko nakazuje umorzyć postępowanie na podstawie art. 61 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a. Zatem cofnięcie żądania powoduje powstanie obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4.08.2011 r. I OSK 1397/2010; LexPolonica nr 2605762). W wyroku z dnia 29.03.2012 r. sygn. akt II OSK 76/2011 (LexPolonica nr 3906376) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wnioskodawca podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się gospodarzem i dysponentem tego postępowania. To od wnioskodawcy, w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. W sytuacji, gdy wnioskodawca posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej wyłącznie jemu przysługuje uprawnienie do rezygnacji z dalszego prowadzenia tego postępowania.

Przedstawione poglądy sądów administracyjnych, sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Strona postępowania, wnosząc do organu administracji podanie zawierające żądania rozstrzygnięcia jej indywidualnej sprawy, co do zasady, nie traci możliwości wpływania na przebieg (kontynuowanie) tego postępowania. Oświadczenie o cofnięciu złożonego wniosku, który zainicjował postępowanie, jest w ocenie sądu równoznaczne z bezprzedmiotowością takiego postępowania. Przeciwna ocena, mogłaby prowadzić do nieakceptowalnej sytuacji, gdy strona wbrew własnej woli uzyskiwałaby na mocy decyzji administracyjnej uprawnienie, którym z różnych powodów nie jest zainteresowana (np. pozwolenie na budowę). Bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 par. 1 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, to jest: przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z chwilą cofnięcia wniosku (żądania) odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9.03.2012 r. I OSK 394/2011; LexPolonica nr 3908082). Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28.06.2012 r.; II OSK 551/2011; LexPolonica nr 3960041; por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.02.2007 r.; IV SA/Wa 49/2007; LexPolonica nr 2357841).

Na gruncie powyższych poglądów należy także wskazać, że systematyka przepisu art. 105 K.p.a. wskazuje, iż w pierwszej kolejności (par. 1) rzeczą organu jest badanie przyczyn bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Jeżeli takie przyczyny wystąpią, to organ ma obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Natomiast treść par. 2 tego przepisu, nie odwołuje się do pojęcia "bezprzedmiotowości postępowania", lecz odnosi się do wniosku strony mającego na celu umorzenie postępowania. Badanie więc tego, czy postępowanie jest bezprzedmiotowe jest obowiązkiem organu, na każdym etapie prowadzonego postępowania. Jak wynika z przedstawionych poglądów, bezprzedmiotowość ta wynikać może także z faktu złożenia oświadczenia o rezygnacji strony z chęci nabycia określonego uprawnienia, w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, że w kontrolowanej sprawie A. H. oraz M. H., nie domagali się umorzenia postępowania, lecz złożyli jednoznaczne oświadczenie o cofnięciu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (k. 69 a.a.). Tak sformułowany wniosek, w kontekście przedstawionych rozważań i poglądów, zasadnie został przez organ oceniony przez pryzmat art. 105 par. 1 K.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania jest bowiem naturalną konsekwencją cofnięcia przez inwestorów wniosku, wyrażającego ich wolę zakończenia sprawy, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do zarzutu "zbyt skrótowego i ogólnego uzasadniania wydanej decyzji, czym znacznie ograniczona została możliwość odtworzenia przesłanek jakimi kierował się organ" – sąd uznał go za niezasadny. Uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia 9.08.2013 r. spełnia wymagania wynikające z art. 107 par. 3 K.p.a. W ocenie sądu, jasno przedstawione zostały motywy, którymi kierował się organ wydając kontrolowane rozstrzygnięcie. Sam skarżący nie precyzuje bliżej, na czym miałaby polegać skrótowość i ogólnikowość przedstawionych przez Wojewodę motywów rozstrzygnięcia. Nie podaje też, których przesłanek rozumowania organu "nie można odtworzyć".

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.).