II SA/Kr 736/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30.12.2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku [...] Konsorcjum Inwestycyjnego "A. " Sp. z o. o, w K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Kompleks sportowo-apartamentowy na działkach [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w K". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 2 - Załącznik opisowy zawierający wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 11.09.2003 r. Wniosek był następnie kilkakrotnie modyfikowany.

Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej stwierdzono, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazał, że w sytuacji braku planu decyzja ustalająca warunki zabudowy może jedynie w niewielkim stopniu ingerować w zakres istniejącego ładu przestrzennego. Planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a poprzez to wprowadzenie zabudowy jako sposobu zagospodarowania terenu na terenach, których podstawowym sposobem zagospodarowania jest zieleń.

Organ uznał, że działkami sąsiednimi dla działek wnioskowanych do zabudowy są działki nr: [...] ,[...] ,[...] itd... Są to działki stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo (graniczą z terenem inwestycji lub oddalone od niego w odległości nie większej niż kilkanaście metrów) oraz działki nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] zlokalizowane wzdłuż ul. [...] wzdłuż frontu terenu objętego wnioskiem. Żadna z tych działek nie jest zabudowana w sposób mogący stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów zabudowy na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... w większości należą do kompleksu ogródków działkowych (Rodzinny Ogród Działkowy [...] ", Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ") i stanowią tereny zielone. Na działce nr [...] obr. [...] znajduje się zabudowa, którą należy zaliczyć wyłącznie do zabudowy usługowej i nie może stanowić podstawy dla określenia wymagań dla nowej zabudowy ze względu na odmienną funkcję (sposób użytkowania) od wnioskowanej. Działka ta przylega do ul. [...] od strony północnej, a znajdująca się na niej zabudowa jest w odległości ok. 135 m od terenu wnioskowanego do zabudowy, a zatem stanowi dalsze sąsiedztwo, nie dając jednocześnie możliwości dla kontynuacji również linii nowej zabudowy, czy jej wysokości. W podobnej relacji przestrzennej znajduje się powstały w ostatnim czasie budynek basenu na terenie miasteczka studenckiego [...] na działkach nr [...] ,[...] ,[...] Obr [...] .

Teren przedmiotowego zamierzenia zawiera się zasadniczo pomiędzy ul. [...] a [...] i dostępny jest z ul. [...] oraz z ul. [...] poprzez ul. [...]

W przypadku ul. [...] działkami sąsiednimi zabudowanymi są jedynie działki nr [...] , [...] obr. [...] . Jest to drobna zabudowa; jeden budynek mieszkalny jednorodzinny oraz gospodarcze użytkowane na potrzeby usług warsztatowych i gastronomicznych. Wszystkie obiekty są parterowe usytuowane przy granicy działki a część z nich usytuowana jest w granicy z działką drogową - w odległości ok. 1,5 m od krawędzi jezdni. Usytuowanie tych obiektów nie spełnia warunków ustawy o drogach publicznych w zakresie odległości obiektów od krawędzi jezdni ul.[...] - drogi gminnej. Jest to zabudowa substandardowa, w złym stanie technicznym, od lat nie remontowana. Teren objęty wnioskiem znajduje się po północnej stronie ul. [...] Na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji oraz na kolejnych działkach przy ul. [...] nie występują zabudowane działki sąsiednie, co dawałoby możliwość kontynuowania linii zabudowy na terenie inwestycji zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Linia zabudowy w odniesieniu do północnej strony ul. [...] określona jest w jej części przy skrzyżowaniu z ul. [...], w odległości ok. 200 m od terenu inwestycji, przez budynki na dz. nr [...] i na dz. [...] które usytuowane są w pasie zainwestowania związanym z przebiegiem ul. [...] Ponadto przy tej ulicy znajduje się również działka nr [...] obr. [...] z nieużytkowanym budynkiem, będącym obecnie ruiną oraz działka nr [...] obr. [...] "). Odległy od terenu inwestycji ok. 200 m budynek na dz. nr [...] usytuowany jest w odległości ok. 22 m od granicy działki drogowej. Budynek "[...] ", usytuowany jest skośnie do krawędzi ul. [...] i ul. [...] , 4 m od krawędzi ul. [...] 19 m od krawędzi ul.[...] . Zrealizowana w ostatnim czasie rozbudowa na dz. nr [...] - wzdłuż ul. [...] nie jest uwidoczniona na załączonych do wniosku mapach oraz w aktualnych danych MSIP. Usytuowanie obiektu nie spełnia warunków ustawy o drogach publicznych, w zakresie odległości od krawędzi jezdni ul[...] drogi gminnej. Zarówno ruina budynku na dz. nr [...] jak i "[...] " na dz. nr [...] ze względu na znaczne oddalenie od terenu objętego wnioskiem i przynależność do innego układu urbanistycznego (związanego z istniejącym zainwestowaniem wzdłuż zachodniej strony ul. [...] ) nie stanowią tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu inwestycji.

Z ul. [...] dostępne są działki zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (dz. nr [...] obr. [...] ), jednorodzinnej (m.in. dz. nr [...] ,[...] ,[...] itd.. obr. [...] , jak i działki zabudowane budynkami o funkcji usługowej. Jednakże działki te nie stanowią tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu objętego wnioskiem. Powołany zespół zabudowy na dz. nr [...] obr. [...] znajduje się w odległości ok. 280 m do terenu objętego wnioskiem i prócz wspólnej dostępności z do ul. [...] nie znajduje się z terenem działek objętych wnioskiem w przestrzennej relacji sąsiedzkiej. Zabudowa na dz. nr [...] nie jest nawet widoczna z terenu działek zawartych pomiędzy ul. [...] a ul. [...] .

Zabudowa na dz. [...] tworzy ukształtowany odcinek pierzei wzdłuż ul. [...] co w przypadku zabudowy działek na terenie inwestycji nie jest możliwym.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że odmienność charakterów terenów po stronie wschodniej ul. [...] od terenów po stronie zachodniej ulicy jest podstawą do wyznaczania ul. [...] jako granicy bieżących opracowań planistycznych (plan "[...] "), jak i granicy terenów o zupełnie odmiennym przeznaczeniu terenów (ustalenia takie zawarte są zarówno w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego jak i nieobowiązujący MPOZP).

Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest poza pasem istniejącej zabudowy i działek zainwestowanych po stronie zachodniej ulicy [...] lokalizacja w odległości ok. 250 m od pasa drogowego ulicy stanowi "głęboką" lokalizację względem ul. [...] w związku z tym wobec braku linii zabudowy znajdującej się w tak znacznym oddaleniu od tej ulicy i jednocześnie dostępnej z ul. [...] nie pozwala na kontynuację parametrów zabudowy znajdującej się wzdłuż tej ulicy. Remontowany w ostatnim czasie urządzony ciąg spacerowy (na terenie o szerokości 15-30m) wzdłuż zachodniej strony ul. [...] podkreśla odmienność charakterów terenu po stronie zachodniej ul. [...] od terenu po stronie wschodniej tej ulicy. Znaczne oddalenie od terenu objętego wnioskiem i przynależność do innego układu urbanistycznego (związanego z istniejącym zainwestowaniem wzdłuż zachodniej strony ul. [...] powoduje, że działka nr [...] obr. [...] nie stanowi tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu inwestycji. Natomiast istniejąca zabudowa dostępna z ul. [...] nie reprezentuje parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla kontynuowania przez wnioskowaną zabudowę.

Następnie organ odwołał się do rozważań dotyczących realizacji zasady dobrego sąsiedztwa zawartych w wyrokach sądów administracyjnych cytując fragmenty wyroków: NSA z dnia 16.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, WSA w Warszawie z dnia 23.01.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1847/05, NSA z dnia 04.07.2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, WSA w Warszawie z dnia 23.10.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06, wyrok NSA z dnia 3.10.2006 r., sygn. akt II OSK 196/06. Wskazał, że z zacytowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jasno wynika, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może pomijać treści przepisów, odnoszących się do wymogu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym ochrony walorów architektonicznych i krajobrazowych, a także zapewnienia ochrony ładu przestrzennego, gdyż stanowią one wytyczną dla wykładni przepisów prawa, formułujących tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa.

Organ wyjaśnił ponadto, że pojęcia sąsiedztwa nie można ograniczać do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W ocenie organu, "działkami sąsiednimi" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, są w przedmiotowej sprawie wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie, organ stwierdził, że w obszarze analizy istnieją, co prawda, działki sąsiednie, nie są one jednak działkami sąsiednimi zabudowanymi w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a zatem - brak jest działek sąsiednich, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, tj. takich, których nowa zabudowa byłaby "kontynuacją". Samo stwierdzenie przez organ, że w obszarze analizowanym istnieją budynki o podobnej funkcji, nie przesądza bowiem jeszcze, że nowa zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy istniejącej w zakresie pozostałych, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Ponadto teren inwestycji dostępny jest z dwóch dróg publicznych, stąd analiza kontynuacji przez nową zabudowę linii zabudowy na działkach sąsiednich musiała dotyczyć nie tylko linii zabudowy kształtujących się wzdłuż ulicy[...], ale także wzdłuż ulicy [...] Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy, w zakresie braku kontynuacji linii zabudowy, było zatem w szczególności ustalenie, że zabudowa przy ul[...] nie tworzy w analizowanym kwartale zabudowy (zamkniętym ulicami [...] i [...]) linii zabudowy, które by sytuowały obiekty dalej niż w odległości ok. 250 m od pasa drogowego tej ulicy, wkraczając w pas terenów otwartych, czytelnie odznaczających się w tym obszarze.

Również opinia na temat możliwości zabudowy działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. autorstwa A.B. potwierdza słuszność stwierdzenia, że teren położony na zachód od ul[...] , ograniczony od północy ul. [...] , od południa korytem [...] a od wschodu sięgającym rejonu ul. [...] wymagają koncepcji zagospodarowania w skali obejmującej nie tylko wnioskowane założenie inwestycyjne, lecz także szeroki kontekst uwarunkowań kraj obrazowo-przestrzennych badanych i opracowywanych w podejmowanych pracach nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego miasta.

Wreszcie teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Projektowane przeznaczenie dla działek objętych wnioskiem, to: trasy komunikacyjne, teren zieleni parkowej i teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Odwołanie od decyzji złożyło [...] Konsorcjum Inwestycyjne "A. sp. z o.o. z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony odwołującej się, organ I instancji błędnie opisał działki sąsiednie oraz niezasadnie dokonał próby ustalenia linii zabudowy od ul.[...] . Pomimo bowiem stwierdzenia, że działkami sąsiednimi są w przedmiotowej sprawie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizy, to jednak stanął na stanowisku, że nie można wyznaczyć parametrów planowanej inwestycji w oparciu o parametry obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Pominięto zupełnie fakt, że na wskazanych w odwołaniu działkach znajduje się zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa, zwarta zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działka nr [...] )rozproszona zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, budynek krytego basenu, hale sportowe i inne obiekty sportowe, zabudowa domów studenckich oraz zabudowa usługowa. Jednocześnie strona odwołująca się zadeklarowała, że wyraża zgodę na ewentualne odstępstwa od parametrów planowanej inwestycji zawartych we wniosku.

Nadto strona odwołująca się wskazała, że organ I instancji niezasadnie podejmował próby ustalenia linii zabudowy równoległej do ul. [...] planowana inwestycja kubaturowa przewidziana jest na działkach położonych pomiędzy ul.[...] i ul. [...] , co oznacza, że linie zabudowy powinny być wyznaczane odpowiednio od tych ulic, na co wskazuje brzmienie § 4 rozporządzenia wykonawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją

z dnia [...] .11.2009 r., znak:[...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji istotne znaczenie mają ustalenia analizy urbanistyczno - architektonicznej. W rozpatrywanej sprawie sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 5.08.2008 r., która stanowi uzupełnienie wcześniejszej analizy z dnia 4.01.2006 r. W analizie dokonano charakterystyki terenu wskazując m. in., że teren inwestycji należy do kompleksu zieleni publicznej związanej z obszarem[...] , należącym do systemu zieleni miejskiej i znajduje się w makrownętrzu krajobrazowym Doliny R. , zwanym[...] . Działki stanowiące teren inwestycji są niezabudowane i stanowią - jak to określono - niebagatelny obszar powierzchni biologicznie czynnej miasta i otoczone są (z każdej strony) wielohektarowym obszarem ogródków działkowych. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią altany działkowe znajdujące się w otaczającym teren kompleksie ogródków działkowych, natomiast od strony południowej przedmiotowego terenu po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się kilka parterowych budynków gospodarczych (dz. nr [....] ). Jak stwierdzono w analizie, poza tymi obiektami w odległości kilkuset metrów od terenu objętego wnioskiem dostępne z ul. [...] j i zlokalizowane przy skrzyżowaniu ul.[...] i ul. [...] , znajdują się dwa budynki o charakterze zabudowy jednorodzinnej (dz. nr [...] ,[...] obr. [...] ; w jednym z nich znajduje się lokal gastronomiczny "[...] "). Natomiast od północy teren inwestycji dostępny jest z ul. [...] przy której zlokalizowane są jedynie ogródki działkowe oraz część kompleksu "miasteczka studenckiego", stanowiącego układ urbanistyczny mający swą kontynuację w kierunku wschodnim. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w ostatnim czasie zrealizowany został na dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] budynek usługowy - basen sportowy oraz rozbudowany został w/w budynek " [...] ".

Kolegium wskazało, że dokonując analizy zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wyodrębniono kilka charakterystycznych zespołów zabudowy. Następnie w analizie dokładnie przedstawiono, jak kształtuje się linia zabudowy, dokonując oceny w tym zakresie zarówno od strony ul. [...] jak też od strony ul.[...] i [...] . Kolejno przeanalizowano poszczególne wielkości i parametry zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą, tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków oraz geometrię dachu.

We wnioskach do sporządzonej analizy wyróżniono - ze względu na znaczną powierzchnię terenu objętego wnioskiem, znaczne zróżnicowanie wielkości działek w obszarze i zróżnicowany sposób ich zagospodarowania - działki stanowiące sąsiedztwo bezpośrednie wobec terenu inwestycji, sąsiedztwo dalsze, jak i działki nie stanowiące sąsiedztwa w kategoriach przestrzennych dla terenu inwestycji. Tak więc jako działki sąsiednie wobec terenu planowanej inwestycji wskazano szereg działek, m. in. działki: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... oraz działki nr [...] ,[...] ,[...] Obr[...] zlokalizowane wzdłuż ul. [...] Jednakże jak stwierdzono, żadna z tych działek nie jest zabudowa w sposób mogący stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów zabudowy na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. Większość działek stanowiących sąsiedztwo należy do kompleksu ogródków działkowych i stanowi tereny zielone. W konsekwencji, we wnioskach autor analizy stwierdził, iż planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej - a poprzez to zabudowy jako sposobu zagospodarowania terenu, w obszarze, w którym podstawowym sposobem zagospodarowania jest zieleń.

Natomiast w przedmiocie linii zabudowy ustalono, że teren objęty wnioskiem znajduje się po północnej stronie ul. [...] , a na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo oraz na kolejnych działkach przy ul. [...] nie występują zabudowane działki sąsiednie, które dawałaby możliwość kontynuowania linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Wyjaśniono, że linia zabudowy w odniesieniu do północnej strony ul. [...] określona jest w jej części przy skrzyżowaniu z ul. [...] przez budynki na dz. nr [...] i [...] które usytuowane są - jak to zostało stwierdzone - w pasie zainwestowania związanym z przebiegiem ul. [...] Ponadto odnośnie zabudowy na dz. nr [...] (nieużytkowany budynek w ruinie) oraz na dz. nr [...] obr. [...] ( [...] ") stwierdzono, że ze względu na znaczne oddalenie od terenu objętego wnioskiem i przynależność do innego układu urbanistycznego (związanego z zainwestowaniem wzdłuż zachodniej strony ul. [...] zabudowa ta nie stanowi tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu inwestycji.

W ocenie Kolegium, analiza urbanistyczno - architektoniczna dokładnie przedstawia charakterystykę całego obszaru objętego analizą, w tym funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Dokonując analizy uwzględniono m. in. wyodrębnienie określonych układów urbanistycznych w obszarze, przyporządkowanie występującej zabudowy do konkretnych ulic, cechy charakteryzujące poszczególne układy zabudowy, ich odmienność oraz relacje przestrzenne wobec terenu zamierzonej inwestycji. Wyprowadzone na podstawie analizy wnioski znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Zdaniem Kolegium z treści analizy wynika bezspornie, że zamierzona inwestycja w planowanym miejscu nie stanowiłaby kontynuacji zastanego zagospodarowania terenu i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy. Tym samym nie stanowiłoby wkomponowania nowej zabudowy w zastany układ urbanistyczny.

Kolegium podniosło, że organ I instancji wykazał, że nie jest możliwie wyznaczenie linii zabudowy w sposób wynikający z § 4 rozporządzenia. W analizie oraz w uzasadnieniu decyzji zostało wyraźnie wskazane, że teren inwestycji zawiera się zasadniczo pomiędzy ul.[...] , a ul. [...] i dostępny jest z ul. [...] oraz z ul. [...] poprzez ul. [...] . Wypowiedziano się, jakie działki zabudowane stanowią działki sąsiednie wobec terenu inwestycji w przypadku ul. [...] stwierdzając, że jest to zabudowa substandardowa, w złym stanie technicznym, od lat nie remontowana, która nie może stanowić podstawy do kontynuacji dla nowej zabudowy planowanej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest poza pasem istniejącej zabudowy i działek zainwestowanych po stronie zachodniej ul. [...] a wobec braku linii zabudowy znajdującej się w tak znacznym oddaleniu od tej ulicy (ok. 250 m od pasa drogowego) i jednocześnie dostępnej z ul. [...] brak jest możliwości kontynuacji parametrów zabudowy znajdującej się również wzdłuż tej ulicy.

Organ II instancji podkreślił, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1 ustawy. Zatem nie chodzi tutaj tylko o zasadę kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. l pkt l w/w ustawy. Przepis ten traktuje również o konieczności kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosło [...] Konsorcjum Inwestycyjne "A. " sp. z o.o. w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że na obszarze objętym analizą występuje szereg zabudowanych działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej o takiej samej funkcji zabudowy jak funkcja wnioskowana. Stwierdza to sam organ w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Skoro więc funkcja wnioskowana występuje na działkach objętych analizą, dostępnych z tej samej drogi publicznej, to można i należy ustalić pozostałe parametry określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto związanie organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wnioskiem inwestora dotyczy funkcji planowanej zabudowy, obszaru planowanej inwestycji, rodzaju inwestycji, osoby inwestora itp., a nie jej parametrów. Jeżeli organ stwierdził występowanie zabudowy na działkach objętych analizą, dostępnych z ulicy [...] j i ulicy [...] to oznacza że istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy (stan techniczny tej zabudowy i jej funkcja nie mają tu znaczenia). Jakkolwiek organy administracyjne przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny mieć na względzie między innymi zachowanie ładu przestrzennego to jednak jest to wskazówka interpretacyjna, która nie może stanowić samodzielnej podstawy ograniczenia zabudowy. Ograniczenie prawa własności (w tym przypadku poprzez uniemożliwienie zabudowy terenu) może nastąpić jedynie na podstawie Konstytucji lub ustaw. Musi być ono wyraźnie i nie można go domniemywać. Władztwo planistyczne gminy nie istnieje w zakresie wydawania indywidualnych decyzji.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w analizie przemilczany został budynek o powierzchni około 95 m2, zlokalizowany na działce [...] przy ul. [...] który, wraz z innymi budynkami wskazanymi w analizie powinien wyznaczać linię zabudowy od strony ul. [...] Natomiast budynek krytego basenu przemilczany w analizie, pojawia się w uzasadnieniu decyzji jako obiekt zlokalizowany na terenie miasteczka studenckiego [...], jednakże (według organu) w zbyt odległej relacji przestrzennej, choć odległość budynku basenu od działek objętych wnioskiem wynosi 78 metrów. Wreszcie strona skarżąca wskazała na niekonsekwencje w argumentacji organu I instancji dotyczące definicji działki sąsiedniej, funkcji budynków, odwołania się do niewiążących ustaleń nieobowiązującego planu oraz studium.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26.11.2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, której materialnoprawną podstawą był przepis art.59 ust.1, art.60 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz powołane w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji przepisy § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588).

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zdeterminowane jest treścią wniosku inwestora. Dlatego też istotnym jest, by wniosek ten odpowiadał wymogom ustawowym. Zgodnie z treścią art.52 ust.2 ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek inwestora nie odpowiadał tym wymogom.

We wniosku pierwotnym z dnia 11.09.2003 r. inwestor wskazał, że pod bezpośrednie zainwestowanie przeznaczone są działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] a infrastruktura przewidziana jest na działkach: [...] ,[...] ,[...] ,[...] . W pisemnym wniosku nie określono skąd będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji. Informacja ta wynika jedynie z części graficznej wniosku, składającej się z kserokopii kilku map naklejonych na siebie, na których znajdują się daty: VI.75 i 9.09.2003 r. Nie wiadomo zatem, czy były to mapy aktualne i czy zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy piśmie z dnia 7.10.2003 r. zostały przedstawione nowe dokumenty, ale dołączona mapa stanowi kserokopię opisanej wyżej kompilacji (z pieczęcią za zgodność z oryginałem - k.[...] ). Dopiero mapa z k. [...] akt odpowiada wymogom prawa.

Wniosek został zmodyfikowany pismem z dnia 31.08.2004 r. Załącznik graficzny pisma został sporządzony na nieprawidłowej mapie (kserokopia z 1975 r.).

Kolejnej zmiany wniosku dokonano pismem z dnia 7.12.2003 r., na którym widnieje prezentata organu: 7.12.2004 r. W piśmie tym wskazano jako obszar inwestycji działki: [...] ,[...] ,[...] itd... . W piśmie nie określono, na których działkach planuje się obiekty kubaturowe, a na których infrastrukturę. Jedynie z części graficznej zmodyfikowanego wniosku wynika, że zaprojektowano oprócz wjazdu z ul.[...] j również wjazd z ul. [...] . Przedłożona mapa jest nieprawidłowa – brak w niej pieczęci o przyjęciu do zasobu i daty powstania. Stanowi kserokopię jakiejś innej mapy, nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem.

Kolejnej zmiany wniosku dokonano pismem z dnia 4 lutego 2005 r. (k.[...] ). Inwestycje określono jako: "Kompleks sportowo-apartamentowy w rejonie ul. [...] w K. wraz z dojazdem na działkach [..] ,[...] ,[...] itd... oraz infrastrukturą techniczną. Tak więc zakres inwestycji poszerzony został o trzy ostatnie działki, leżące w pasie ulic[...] i [...]. . Załącznik graficzny pisma sporządzony został na kserokopii mapy, na której brak pieczęci o przyjęciu do zasobu i daty powstania. Widoczna jest na niej kserokopia pieczęci o wpisaniu do ewidencji w 1998 r.

Ostatecznie zmodyfikowany wniosek nie obejmował działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , które jednakże wymieniono w decyzji organu I instancji przy określeniu zakresu inwestycji. Oznacza to, że organ procedował w tym zakresie bez wniosku strony. W zmodyfikowanym wniosku nie określono sposobu skomunikowania inwestycji z drogą publiczną.

Skonstatować pozostaje, że wszystkie modyfikacje wniosku były dotknięte brakami i wniosek nie spełniał wszystkich wymogów określonych przepisem art.52 ust.2 pkt 2 ustawy. Pomimo tego organ nie wezwał inwestora do uzupełnienia wszystkich braków wniosku. Zaniechanie to było przyczyną dalszych uchybień organu, o czym będzie mowa później.

Na razie zaznaczyć należy, że pomimo, że żaden przepis nie nakazuje wprost, aby mapa, na podstawie której sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, była mapą aktualną, to jednak wymóg ten wynika zarówno z art. 7 i 104 k.p.a., jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także z § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym mapa ta stanowi część graficzną analizy oraz załącznik do decyzji. Mapa powinna odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (por. wyrok z dnia 30 listopada 2009 r. WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 1482/09, LEX nr 589168).

Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z uwagi na powyższą regulację dlatego tak istotnym było podanie w jaki sposób teren ma dostęp do drogi publicznej i do jakiej. Ponieważ wniosek nie zawiera tej informacji, również organ nie ustalił precyzyjnie tych okoliczności. Zauważyć należy, że organ raz podał, że ul. [...] nie jest drogą publiczną, by następnie stwierdzić, że teren inwestycji dostępny jest z dwóch dróg publicznych. W sprawie koniecznym było ustalenie charakteru prawnego ul. [...] gdyż spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako istnienie dostępu faktycznego i prawnego. Zgodnie z treścią art.63 ust.2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma zatem znaczenia podmiotowy status terenu, na którym projektuje się inwestycję, a istotne jest czy dany teren przedmiotowo (bez względu na osobę dysponującą tytułem prawnym do nieruchomości) spełnia kryteria ustawowe określone w art.61 ustawy. Jednym z tych warunków jest, aby to teren inwestycji miał legalny dostęp z drogi publicznej, a nie by wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym umożliwiającym mu ten dostęp. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na teren inwestycji można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej.

Niesprecyzowanie wniosku przez inwestora spowodowało zatem, że urbanista i organy poruszały się w sferze domysłów. Do dnia orzekania inwestor nie wyjaśnił na przykład, jak planuje wykorzystanie działek [...] ,[...] ,[...] Zauważyć zatem należy, że rozszerzanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działki gruntu nieobjęte jakimkolwiek zamierzeniem inwestycyjnym, a jedynie sąsiadujące z działką, na której faktycznie planowana jest zabudowa, może być uznane za obejście prawa, albowiem skutkować ono może pozornym spełnieniem warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, względnie nieuprawnionym powiększeniem minimalnego obszaru analizowanego.

Stwierdzić również należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p. - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art.56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art.64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn.II OSK 1862/08, LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Dokonując wykładni przepisu § 3 rozporządzenia wskazać również należy, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji, w szczególności wówczas, kiedy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – obszar ten nie stanowi regularnego okręgu, lecz jest "wydłużony" w jednym kierunku. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren.

Zgodnie zaś z § 4 ust.1 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższego wynika, że linia zabudowy w rozumieniu tego przepisu określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Zgodnie z poglądem NSA , który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zawarty w wyroku z dnia 8.07.2008 r. pogląd (sygn. II OSK 779/07, LEX nr 447869), że " wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Podziela również stanowisko, że "Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy" ( wyrok NSA z dnia 8.07. 2008 r., sygn. II OSK 789/07, LEX nr 447867).

Celowym będzie również przytoczenie podzielanego przez Sąd poglądu, że "podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1.08.2008 r., sygn. II SA/Kr 66/08, LEX nr 488142).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji organu tak I, jak i II instancji, kwestia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego nie została w wystarczający sposób omówiona. Również w samej analizie urbanista nie wskazał precyzyjnie przyczyn określenia takiego a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego. Kwestia ta ma istotne znaczenie, gdyż wyznaczony obszar analizowany jest niezwykle obszerny. Wydaje się, że przyczyną takiego określenia obszaru analizowanego było przyjęcie założenia, że teren inwestycji ma dostępy do drogi publicznej: jeden do ul. [...] drugi - do drogi publicznej stanowiącej ul. [...] przez ul.[...] . Gdyby kwestia prawnego dostępu terenu inwestycji do ul. [...] przez ul. [...’była prawidłowo wyjaśniona, a wniosek został odpowiednio sprecyzowany (co planuje się na działkach [...] ,[...] ,[...] ), mogłoby się okazać, że analizowanie zabudowy wzdłuż ul. [...] byłoby zbędne, gdyż obszar analizowany zostałby określony inaczej.

Zauważyć również należy, że w analizie sporządzonej przez mgr inż. arch. R.M. w dniu 5.08.2008 r. nie uzasadniono dokładnie, poza odwołaniem do § 3 rozporządzenia, sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego.

Ponadto stwierdzenie urbanisty, że stan zagospodarowania terenu objętego obszarem nie uległ zasadniczym zmianom względem stanu z dnia wykonania poprzedniej analizy - 4.01.2006 r., gdyż w szczególności nie uległ zmianie stan terenów bezpośrednio otaczających teren inwestycji i oparcie analizy na nieaktualnej mapie analizę tę dyskwalifikuje. Jak wyżej wskazano istotne jest bowiem, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie ma więc znaczenia, czy jest to działka bezpośrednio sąsiadująca, czy też dalsza, byle znajdowała się w obszarze analizowanym.

Nadto, analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. Organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. R.M. w dniu 5.08.2008 r. i w pełni ją zaakceptował, nie dostrzegając wskazanych wyżej jej braków.

Wytknąć również należy, że projekt decyzji nie został sporządzony przez urbanistę. Znajdujący się na k.[...] akt administracyjnych projekt decyzji nie został bowiem przez urbanistę podpisany.

Załącznik graficzny analizy urbanistyczno-architektonicznej został sporządzony na kserokopii mapy z widoczną datą 1998 r. Na kserokopii tej brak adnotacji o zgodności z oryginałem, przyjęciu mapy do zasobu i daty sporządzenia mapy.

Rodzi to poważne wątpliwości co do aktualności danych zawartych w tej mapie. Zauważyły to również same organy wskazując w uzasadnieniu decyzji, że: "zrealizowana w ostatnim czasie rozbudowa na dz. nr [...] - wzdłuż ul. [...] nie jest uwidoczniona na załączonych do wniosku mapach", "w ostatnim czasie zrealizowany został na dz. nr [..] ,[...] ,[...] obr. [...] budynek usługowy - basen sportowy oraz rozbudowany został w/w budynek "[...] Okoliczności te podważają rzetelność i prawidłowość wykonanej w sprawie analizy, a co za tym idzie prawidłowość decyzji na niej się opierających.

Dodatkowo wskazać należy, że w analizie, a w ślad za nią również w wydanych decyzjach, sprzecznie z wyżej przedstawionymi uregulowaniami przyjęto, że ustalenie, że zabudowa przy ul. [...] nie tworzy w analizowanym kwartale zabudowy (zamkniętym ulicami[...] i [...] ) linii zabudowy, które by sytuowały obiekty dalej niż w odległości ok. 250 m od pasa drogowego tej ulicy, wkraczając w pas terenów otwartych, czyli brak kontynuacji linii zabudowy jest przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Analiza cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że nieprawidłowe jest wyznaczenie linii zabudowy od strony ulicy [...] skoro to nie z tej ulicy odbywa się wjazd na teren inwestycji. Niedopuszczalne jest również wrysowanie na mapie stanowiącej załącznik do decyzji "istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony terenów zielonych", równoległej do ul. [...] . Organ II instancji posłużył się nadto pozaprawnymi argumentami, że "zabudowa substandardowa, w złym stanie technicznym, od lat nie remontowana, nie może stanowić podstawy do kontynuacji dla nowej zabudowy planowanej."

Lektura uzasadnień decyzji organów obydwu instancji zdaje się wskazywać, że przyczyną wydania decyzji odmownej była konieczność uwzględnienia przepisów, odnoszących się do wymogu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym ochrony walorów architektonicznych i krajobrazowych, a także zapewnienia ochrony ładu przestrzennego.

Wskazać zatem należy, że przepisy ogólne, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest sprzeczne z charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego.

Organy wielokrotnie powoływały się w uzasadnieniu decyzji, że określone działki "nie stanowią tzw. dobrego sąsiedztwa dla terenu inwestycji", posługując się argumentem ich znacznego oddalenia od terenu inwestycji. Tymczasem prawnie relewantne jest jedynie to, aby istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.7, 77 i 107 § 3 kpa, a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Uchylenie przez Sąd decyzji odmownej nie przesądza, że organ zobowiązany był do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Sąd uznał zaskarżoną decyzję odmowną za niezgodną z prawem dlatego, że była ona następstwem wadliwie przeprowadzonego postępowania, oraz że oparto ją na argumentach, które w istocie nie uzasadniały jej wydania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie wytkniętych nieprawidłowości, począwszy od szczegółowego ustalenia zamiaru inwestora oraz sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.s.a oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.