II SA/Rz 1261/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] /dalej: SKO/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] orzekającej o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że odmowa przyznania S. R. prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią E. G., gdyż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, bowiem zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, w pierwszej kolejności do alimentacji zobowiązane są dzieci E. G. W takim przypadku przyznanie świadczenia dla wnuka mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby żadne z dzieci nie było w stanie opieki sprawować.

W odwołaniu S. R. podała, że jest jedyną osobą, która może się opiekować babcią. Córka E. G. przebywa na stałe we Włoszech i nie interesuje się jej sytuacją, stąd realizacja przez nią obowiązku alimentacyjnego byłaby nadmiernie utrudniona. Syn pracuje zawodowo utrzymując własną rodzinę i nie jest w stanie pokryć kosztów zapewnienia jej opieki. Odwołująca się opiekę sprawuje nieprzerwanie od 2009 r. i związku z tym do lipca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne.

Opisaną na wstępie decyzją SKO odwołania nie uwzględniło i wskazało, że S. R., jako wnuczka, nie kwalifikuje się w pierwszej kolejności do alimentacji, gdyż osoba wymagająca opieki ma dwoje dzieci, które są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Fakt zamieszkiwania w innej miejscowości, nieutrzymywania kontaktu lub wykonywania pracy zawodowej nie zwalnia dzieci z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny może przybrać formę starań osobistych lub polegać np. na dostarczaniu określonej ilości produktów potrzebnych do egzystencji, bądź opłaceniu osoby, która tę opiekę zapewni. Zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie się z niego wywiązać lub połączone byłoby to z nadmiernymi trudnościami. W omawianym przypadku jedno z dzieci E. G. może wystąpić z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna lub udowodnić, że nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi. Argumentacja wnioskodawczyni, że nie są one w stanie sprawować opieki z uwagi na oddzielne zamieszkiwanie lub wykonywanie pracy zawodowej jest bezzasadna, gdyż celem zasiłku dla opiekuna jest udzielenie materialnego wsparcia tym osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą, względem której wykonują swój obowiązek alimentacyjny. Z tych przyczyn wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania zasiłku dla opiekuna.

W skardze S. R. zarzuciła naruszeniem przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieustalenie przez organ, czy H. M. i K. G. są w stanie realizować obowiązek alimentacyjny wobec E. G., co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej zasiłku dla opiekuna. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że organy obu instancji nie podjęły próby ustalenia istnienia przesłanek uniemożliwiających wywiązanie się przez dzieci E. G. z ustawowego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności nie ustaliły charakteru ich pracy, osiąganych dochodów, stanu rodzinnego, możliwości opłacenia z własnego wynagrodzenia osoby, która zapewni matce opiekę, możliwości rezygnacji z zatrudnienia w celu przejęcia opieki nad matką i utrzymania swojej rodziny ze świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji nie odniósł się też do podniesionych w odwołaniu twierdzeń dotyczących sytuacji rodzinnej E. G. Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazała w nim, że jej dzieci nie są w stanie wykonywać wobec matki obowiązków alimentacyjnych, gdyż córka przebywa na stałe we Włoszech i nie interesuje się nią, a syn nie może tego uczynić bez nadmiernego uszczerbku dla utrzymania siebie i rodziny, ze względu na wysokość uzyskiwanych dochodów i powodowany pracą zawodową brak dostatecznej ilości czasu potrzebnego do opieki. Zaistnienie wskazanych okoliczności powoduje powstanie po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego. Sprawuje ona opiekę nad babcią od 2009 r. i okoliczności faktyczne będące podstawą do wydania poprzednich decyzji pozostały niezmienione, tak samo jak nie był do tej pory kwestionowany obowiązek alimentacyjny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Stan faktyczny jest następujący: decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, począwszy od 1 listopada 2011 r. na czas nieokreślony, w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm., dalej u.ś.r./, w związku z opieką na babcią E. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stale; decyzja ta wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. W dniu 19 maja 2014 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu dalszego sprawowania opieki nad babcią. W toku postępowania organy ustaliły, że stan faktyczny nie uległ zmianie: opieka nad E. G. przy niezmienionym orzeczeniu lekarskim, jest nadal sprawowana przez skarżącą. Jednakże z uwagi na stopień pokrewieństwa skarżącej i kolejność obowiązku alimentacyjnego /E. G. ma dwoje dzieci/, odmówiły prawa do zasiłku.

II. Materialnoprawną podstawę dochodzonego świadczenia stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów /Dz. U. poz. 567, dalej: ustawa/. Ustawa ta jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. 27/13 /Dz. U. z 2013 r., poz. 1557/, uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, dalej: ustawa zmieniająca/, za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżone przepisy przewidywały, że osoby, które otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji wydanych przed 1 stycznia 2013 r. zachowały prawo do tego świadczenia jedynie do 30 czerwca 2013 r. Jeżeli więc opiekun osoby niepełnosprawnej nie spełnił nowych, obowiązujących od 1 stycznia 2013 r. przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego – dotychczasowe uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa. TK uznał, że pozbawienie tych osób świadczeń otrzymywanych w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny jest niezgodne z wynikającą z Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. /podkreślenia Sądu/.

Stwierdzić należy, że ustawodawca zróżnicował przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna w zależności od okresu, ustanawiając jako datę graniczną, datę wejścia w życie ustawy. I tak, przewidziane w pkt 1) świadczenie, a więc okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, to jest do dnia 14 maja 2014 r. przysługuje opiekunowi, jeżeli stan faktyczny nie uległ zmianie, to znaczy opieka jest nadal sprawowana a stan zdrowia osoby objętej opieką nie uległ zmianie /w tym okresie nie nastąpiła poprawa udokumentowana orzeczeniem lekarskim/. Za takim rozumieniem art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy przemawia argumentacja zawarta w uzasadnieniu wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r. i realizacja przez ustawodawcę wskazówki co do "przywrócenia" świadczenia utraconego z dniem 1 lipca 2013 r. i bez żadnych dodatkowych warunków /oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym/.

Podstawą orzeczenia przez Trybunał o niekonstytucyjności przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. ustawy zmieniającej było bowiem stwierdzenie, że ustawodawca dopuścił się naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Z rozważań zawartych w wyroku sygn. akt K 27/13 wynika, że Trybunał uznał zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe"; w dalszej części jednak wskazał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakieś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych".

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, za niedopuszczalne należy uznać ograniczenie dostępu do świadczeń opiekuńczych osobom, którym świadczenia te przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że nadużywały tych świadczeń. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną ze względu na rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawnym, to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni prawa. Doszłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, gdzie wg stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 2012 r. przy niezmienionym stanie faktycznym, osoba pobierała świadczenie pielęgnacyjne jeszcze przez okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. w oparciu o decyzję, która wygasła z mocy prawa, a następnie w identycznym stanie faktycznym i prawnym, organ odmawiał przyznania świadczenia za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy. Za ten okres bowiem zasiłek dla opiekunów należy postrzegać jako świadczenie rekompensacyjne słusznie nabyte, za niekonstytucyjnie odebrane świadczenie pielęgnacyjne.

Natomiast kryteria przyznania dla świadczeniobiorców zasiłku dla opiekuna, na przyszłość, jako zasiłku nowego, poczynając od daty wejścia w życie ustawy /od dnia 15 maja 2014 r./, a więc w oparciu o art. 2 ust. 2 pkt 2), winny być rozpatrywane pod kątem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 w ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., w szczególności ust. 1a /przepis ten na dzień 31 grudnia 2012 r. stanowił, że osobie innej, niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1., przy zastosowaniu aktualnie dominującej wykładni tego przepisu.

Zdaniem Sądu, tylko takie rozumienie art. 2 ust. 2 ustawy uzasadnia istnienie pkt 1) oraz pkt 2) w tym przepisie, przy czym ponownie podkreślić należy, że poczynając od wejścia w życie ustawy mamy do czynienia ze świadczeniem przyznawanym na nowo, którego materialnoprawną podstawę stanowi "stary" art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale przy innej, niż uprzednio wykładni, która nakazuje rozważać kolejność obowiązku alimentacyjnego potencjalnego opiekuna.

III.1. Na gruncie rozpoznawanej sprawy przedstawiona powyżej wykładnia prawa materialnego oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym, gdzie w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. opieka na babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stale była przez S. R. sprawowana, skarżąca nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna, w oparciu o przepis art. 2 ust. 2 pkt 1) ustawy. Akta sprawy nie zawierają bowiem żadnego dowodu wskazującego na chociażby okresowe zaprzestanie sprawowania opieki przez skarżącą.

2. Jeśli chodzi natomiast o następny okres, poczynając od dnia 15 maja 2014 r., a więc o świadczenie przyznawane na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ) ustawy, to zasadnie organy wskazały na konieczność spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., w tym ust. 1a i wynikającą z unormowania tego kolejność obowiązku alimentacyjnego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania a także wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie /art. 128 i nast. kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej k.r.i.o./. Przepis art. 129 k.r.i.o. ustala zasadę, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych, przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli natomiast jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. A zatem zstępni w stosunku do uprawnionego do alimentacji to jego dzieci, wnuki, prawnuki, a wstępni to rodzice i dziadkowie. Mają więc rację organy o ile wskazują, że obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności spoczywa na dzieciach E. G., tj. na córce i synu, natomiast skarżącą obciąża w dalszej kolejności.

Przy trafnym stwierdzeniu uszło jednak uwadze organów, że to na nich spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, a twierdzenia odnoszące się do możliwości alimentacyjnych dzieci E. G. nie mają żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zatem zasadnie w skardze postawiono zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieustalenie przez organ, czy H. M. i K. G. są w stanie realizować obowiązek alimentacyjny wobec E. G.

IV. Rozpoznając ponownie sprawę organy przyznają świadczenie, stosownie do wytycznych zawartych w punkcie III.1 uzasadnienia oraz przeprowadzą postępowania wyjaśniające w zakresie, o jakim mowa w punkcie III.2. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego rozstrzygną o prawie do zasiłku, począwszy od dnia 15 maja 2014 r.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /D. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm./, w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.