V SA/Wa 1605/14

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Minister Finansów, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez Gminę S. - konsekwentnie określaną przez Ministra Finansów jako Miasto i Gmina S. - (dalej: "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z [...] stycznia 2014 r zobowiązującą Skarżącą do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. w wysokości 42.588 zł.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów o uzyskaniu przez Gminę S. (określoną jako Miasto i Gminę S.) części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości wyższej od należnej o kwotę 42.588 zł. Minister Edukacji Narodowej wyjaśnił, że w wyniku błędu popełnionego przez dyrektora Zespołu Szkół Sportowych w S. przy wypełnianiu danych w systemie informacji oświatowej, liczba uczniów przeliczonych wagą P13 zawyżona została o 37, z czego zawyżono liczbę uczniów klas sportowych w szkole podstawowej o 19, a w gimnazjum o 18 uczniów. Spowodowało to zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 8,2486.

Pismem z 27 listopada 2013 r. Gmina S. została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmniejszenia nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013.

Skarżąca przedstawiła okoliczności powstania błędów oraz wniosła o odstąpienie od naliczania odsetek od kwoty zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Minister Finansów zobowiązał Skarżącą do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. w wysokości 42.588 zł.

Skarżąca złożyła do Ministra Finansów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2014 r. i orzeczenie o braku obowiązku zwrotu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. przez Gminę S.. Decyzji Ministra Finansów zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 6 i art. 8 k.p.a.

Ministerstwo Finansów pismem 10 marca 2014 r. zwróciło się do Ministerstwa Edukacji Narodowej o odniesienie się do tez przedstawionych w uzasadnieniu wniosku Gminy S., jak również o przedstawienie szczegółowych danych dotyczących liczby uczniów w oddziałach sportowych w Zespole Szkół Sportowych (w Szkole Podstawowej i Gimnazjum) przyjętych do wyliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 oraz sposobu wyliczenia kwoty nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy S..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Finansów decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2014 r zobowiązującą Skarżącą do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. w wysokości 42.588 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 została podzielona przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie algorytmu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1541). Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów (wychowanków) wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r.

Do ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. dla Gminy S. w kwocie 5.649.504 zł, o której jednostkę samorządu terytorialnego powiadomiono pismem z 14 lutego 2013 r., uwzględniono zawyżoną o 37 liczbę uczniów przeliczonych wagą P13 = 0,20 dla uczniów klas sportowych, co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 8,2486 uczniów.

Zgodnie z wnioskiem Ministra Edukacji Narodowej z 25 listopada 2013 r. oraz informacją przedstawioną przez samą Skarżącą ustalono, iż błąd w liczbie uczniów wynikał z zakwalifikowania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. dwóch klas z Zespołu Szkół Sportowych w S. do klas sportowych, podczas gdy nie były to klasy sportowe. Błąd dotyczył uczniów klasy III Gimnazjum Sportowego w S. (18) oraz klasy VI Sportowej Szkoły Podstawowej w S. (19). Błędnie wykazana liczba uczniów klas sportowych skutkowała wyliczeniem Skarżącej części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 8,2486 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 5.606.916 zł. Kwotę 42.588 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymała Gmina S. na rok 2013, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych o liczbie uczniów klas sportowych, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Minister Finansów podkreślił, że pismo Gminy S. z 4 listopada 2013 r. informujące o błędnie wykazanej liczbie uczniów klas sportowych w Systemie Informacji Oświatowej wpłynęło do Ministerstwa Edukacji Narodowej po zamknięciu bazy systemu informacji oświatowej wg stanu na 30 września 2012 r. i przedstawiona w piśmie korekta nie mogła zostać dokonana przed ustaleniem części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r.

Wskazał, iż zarówno stanowisko Ministra Edukacji Narodowej przedstawione w piśmie z 25 listopada 2013 r., jak i stanowisko Gminy S. przedstawione w piśmie z 4 listopada 2013 r. są jednolite w kwestii stwierdzonych niezgodności danych dotyczących liczby uczniów klas sportowych w Zespole Szkół Sportowych w S. wykazanych w SIO w porównaniu ze stanem faktycznym. Ponadto w odpowiedzi na zawiadomienie Ministra Finansów o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmniejszenia Skarżącej części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r., Gmina S. poinformowało pismem z 12 grudnia 2013 r., iż podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, jednocześnie wnosząc o odstąpienie od naliczania odsetek od kwoty nienależnej, uzasadniając wniosek dokonaniem przez Skarżącą zgłoszenia nieprawidłowości do Ministra Edukacji Narodowej w roku 2013.

Nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., tj. zaniechania wszechstronnego zbadania sprawy ze szczególnym uwzględnieniem równorzędności interesu społecznego i również interesu Skarżącej. Minister Finansów wszechstronnie wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Uznano za nietrafny zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania analizy przeprowadzonych dowodów w sprawie i przedstawienie wyników postępowania, a więc ustalonych faktów w prowadzonej sprawie, pomimo braku ustaleń co do wskazania konkretnych oddziałów szkolnych badanego roku szkolnego w Zespole Szkól w S., w których zabrakło odpowiedniej liczby uczniów.

Minister Finansów nie podzielił poglądu o naruszeniu art. 8 i art. 80 k.p.a.

Nie zgodził się też z zarzutami naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. k.p.a. Stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Została ona wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 104 § 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Ze względu na wnioskowane przez Skarżącą nienaliczanie odsetek od należności przywołano w decyzji również treść art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w myśl którego do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej wyłącza się stosowanie rozdziału 6 ustawy - Ordynacja podatkowa. Poinformowano Skarżącą, iż wyłączenie stosowania tego rozdziału ustawy powoduje, że nie są naliczane odsetki za zwłokę. Uzasadnienie faktyczne, zawierało wskazanie faktów, które Minister Finansów uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł.

Nie zgodzono się ze sformułowanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutem naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z brakiem merytorycznej podstawy prawnej do określenia wysokości nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. i wątpliwościami Skarżącej dotyczącymi treści przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych, szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. 2012 r. poz. 1129). Minister uznał, że podstawę prawną do ustalenia nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej stanowi art. 37 ustawy 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Funkcjonowanie klas i szkół sportowych reguluje obecnie wskazane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej (notabene do omawianego stanu faktycznego Skarżąca powinna stosować rozporządzenie je poprzedzające). Jednakże nie ma ono bezpośredniego wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie podstawą orzeczenia zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie jest zmniejszenie liczby uczniów klasach sportowych, lecz błędne zakwalifikowanie całej klasy jako sportowej.

Minister nie zgodził się też z zarzutem braku zastosowania przed wydaniem decyzji instytucji wezwania Skarżącej do złożenia konkretnie wyszczególnionych dowodów.

Wskazał,, iż Minister Finansów pismem z 27 grudnia 2013 r. zawiadomił Stronę, że w związku z zakończeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie, może ona zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału. Tym samym Minister Finansów wypełnił dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a.

Minister Finansów poinformował też, że organ administracji publicznej powinien posługiwać się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie zebrane dowody i dodatkowe wyjaśnienia potwierdzały zbieżność stanowisk Gminy S. i Ministra Edukacji Narodowej.

W związku z tym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz 1115 j.t.) zobowiązał Gminę S. do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 42.588 zł.

Podkreślił, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty, chyba że jednostka samorządu terytorialnego dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Jednocześnie, w związku z wnioskiem Gminy S. o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2014 r. i orzeczenie o braku obowiązku Skarżącej zwrotu nienależnej części subwencji oświatowej zauważono, że decyzja w sprawie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 nie ma charakteru uznaniowego. Minister Finansów jest zobligowany, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013, gdy zachodzą ustawowe przesłanki. Przesłanką do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej jest fakt otrzymania tej subwencji w kwocie wyższej od należnej. W sytuacji uzyskania wyższej niż należna kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, na jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek zwrotu nienależnej kwoty.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina S. zarzuciła kontrolowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 157 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji w stosunku do Miasta i Gminy S., a więc podmiotu nieistniejącego o wskazanej w zaskarżonej decyzji nazwie, w sytuacji w której właściwą stroną postępowania jest Gmina S. oraz poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w stosunku do Ministra Edukacji Narodowej i Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. jako stron postępowania, w sytuacji, w której wskazane podmioty nie posiadają interesu prawnego i nie mogły być uznane za strony przeprowadzonego postępowania oraz poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez Ministra Finansów z urzędu, pomimo zaistnienia jednej z ustawowych przesłanek nieważności decyzji;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zamieszczenia wymaganych we wskazanym przepisie elementów decyzji i jej uzasadnienia odnoszących się do przepisów prawnych stanowiących materialną podstawę prawną uznania, że subwencja przyznana Gminie S. za 2013 r. jest nienależna; ograniczenie się w przywołaniu podstawy prawnej wyłącznie do art. 37 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stwierdzającego, że subwencja nienależna podlega zwrotowi, bez przywołania właściwej podstawy prawnej, na podstawie której została wywiedziona owa nienależność subwencji;

- art. 8 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnieniu pełnej podstawy prawnej obejmującej w szczególności tzw. materialną podstawę prawną, na podstawie której wywiedziono nienależność subwencji oraz brak wyjaśnień w zakresie przyjętej wykładni prawa w procesie stosowania prawa oraz nieinformowanie Skarżącej o prawnych okolicznościach sprawy, pomimo tego, że Gmina S. podnosiła zarzut niewskazania pełnej podstawy prawnej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co naruszono zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i instytucji państwa oraz zasadę informowania strony o wszelkich okolicznościach prawnych danej sprawy;

- art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń zgodnych z obiektywnym stanem faktycznym oraz zaniechanie dowodzenia okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie prawne, tj. brak ustaleń co do liczebności uczniów w klasie III Gimnazjum Sportowego w S. oraz klasy VI Sportowej Szkoły Podstawowej w S. w celu ustalenia, czy wymienione klasy spełniają odpowiednie normy w zakresie niezbędnej liczby uczniów w klasie oraz inne warunki wynikające z obowiązujących przepisów prawa tak, aby mogły być uznane za klasy sportowe, co w konsekwencji przesądziłoby o prawie Gminy S. do uzyskania na uczniów wymienionych klas podwyższonej wagi P13 związanej z naliczaniem części oświatowej subwencji ogólnej, a także zaniechanie podania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy faktycznej w określonym wyżej zakresie.

Formułując przedstawione zarzuty skarżący wniósł:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów [...] stycznia 2014 r. w całości, a jeżeli Sąd nie uwzględni przytoczonych zarzutów,

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 28 oraz 156 i 157 k.p.a. podniesiono, że prowadzone z urzędu przez Ministra Finansów postępowania administracyjne w sprawie zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r., zarówno poprzedzające wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., jak również postępowanie przeprowadzone na skutek złożenia przez Gminę S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było prowadzone w sprawie zwrotu przez Miasto i Gminę S. części oświatowej subwencji ogólnej - a więc prowadzono je wobec podmiotu o wymienionej nazwie formalnie nieistniejącego. Na wymienioną okoliczność w załączeniu przedłożono wyciąg Statutu Gminy S. wskazujący na właściwą nazwę jednostki samorządu terytorialnego. Zauważono, że pisma procesowe organu prowadzącego postępowanie były również kierowane nieprawidłowo, tj. do Burmistrza Miasta i Gminy S.. Pisma procesowe nie wskazywały na pierwszym miejscu strony postępowania - tj. jednostki samorządu terytorialnego, a wskazywały na organ reprezentujący daną jednostkę. Prawidłową nazwą Skarżącej jest Gmina S..

Podkreślono, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają wyraźnego oznaczenia strony postępowania. W rozdzielniku decyzji wskazano natomiast, że decyzję otrzymują: "Miasto i Gmina S.", Minister Edukacji Narodowej oraz Regionalna Izba Obrachunkowa w B. Skarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, nie zawierają innych oznaczeń strony. Podniesiono, że z tej przyczyny, organ doprowadził do swoistej niejasności sytuacji poprzez niedostateczną redakcję decyzji administracyjnej, w której nie wskazano, czy wszystkie wymienione podmioty są traktowane jako strony postępowania. Redakcja zaskarżonej decyzji nie wskazuje, by Minister Edukacji Narodowej i Regionalna Izba Obrachunkowa w B. były traktowane w inny, wyróżniający się sposób niż "Miasto i Gmina S.", dlatego należy Skarżąca przyjęła, że organ uznał wymienione organy za strony postępowania. W ocenie skarżącej doszło zatem do naruszenia art. 28 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Skarżącej, Minister Finansów na etapie prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien był stwierdzić nieważność wydanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 157 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w części dotyczącej braku przywołania i wyjaśnienia w decyzji podstawy prawnej, uznano, że zaniechanie Ministra Finansów w tym zakresie nie pozwala w jakikolwiek sposób odnieść się do zastosowanej wykładni prawa w procesie jego stosowania przez organ wydający decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie 2 w ostatnim akapicie wskazano m.in.: "...ustalono, iż błąd w licznie uczniów wynikał z zakwalifikowania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. dwóch klas Zespołu Szkół Sportowych w S. do klas sportowych, podczas gdy nie były to klasy sportowe". Organ nie wyjaśnił jednak w swojej decyzji jakie warunki prawne dana klasa szkolna powinna spełnić, aby mogła zostać uznana za klasę sportową, a w szczególności nie wskazał jaka jest podstawa prawna owych warunków. Dopiero zastosowanie właściwych przepisów prawa regulujących wskazaną wyżej kwestię dałoby podstawę do uznania, że część klas sportowych nie może zostać uznanych za klasy sportowe, a w konsekwencji po dokonaniu odpowiednich ustaleń faktycznych odnoszących się do tych warunków mógłby uznać, że została zawyżona liczba uczniów przeliczonych wagą P 13 = 0,20 przewidzianą dla uczniów klas sportowych. Tylko tak przeprowadzone postępowanie rozumowe może doprowadzić do wniosku, że subwencja w pewnym zakresie jest należna lub nienależna.

Brak pełnej materialnej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji jest szczególnie istotny w sytuacji, w której przepisy prawne regulujące kwestię owych warunków zakwalifikowania danej klasy szkolnej do klasy sportowej są w pewien sposób niejednoznaczne. Jedną z zasad wykładni i stosowania prawa jest, że przepisy regulujące daną kwestię w sposób jasny i oczywisty nie podlegają specjalnej wykładni (clara non sunt interpretanda). W przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. W ocenie Skarżącej do przedmiotowej sprawy będzie miało zastosowanie Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002 r w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. Nr 126, poz. 1078). To właśnie ten akt prawny formułuje warunki kwalifikowania klas szkolnych do klas sportowych. W szczególności w kwestii wspomnianych warunków, a zwłaszcza niezbędnej ilości uczniów w klasie sportowej, co wynika z porównania § 1 i 2 przytoczonego rozporządzenia, akt ten może budzić poważne wątpliwości, dlatego tak istotna jest jego prawidłowa wykładnia. Minister Finansów nie wskazał tego aktu prawnego ani w podstawie prawnej swojej decyzji, ani w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. podkreślono dodatkowo fakt, że skarżąca dostrzegła wadę polegającą na braku pełnej materialnej podstaw prawnej decyzji wydanej przez Ministra Finansów już przy okazji decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ nie wyjaśnił jednak, na podstawie których przepisów uznał nienależność subwencji.

Zwrócono uwagę, że organ miał szczególny obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. w zakresie informowania strony o wszelkich okolicznościach mających znaczenie prawne, w tym podstawie prawnej rozstrzygnięcia, bacząc aby strona nie poniosła z tego tytułu żadnej szkody.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek w sposób należyty wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, przeprowadzić w pełnym zakresie własne postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia istotnych z punktu widzenia obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa wszystkich okoliczności faktycznych. Należy przy tym podkreślić, że główna inicjatywa dowodowa należy do organu prowadzącego sprawę. Nie może przy tym mieć znaczenia prawnego pierwotne stanowisko Gminy S. w badanym zakresie wyrażone w piśmie, o którym mowa wyżej, jak również we wniosku o nienaliczenie odsetek. Pisma te nie mogą być uznane za przyznanie danych okoliczności faktycznych. Organ nie dokonał ustaleń faktycznych w decyzji w istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okolicznościach. Przede wszystkim nie wykazał jak liczne były klasy (ilu uczniów uczęszczało do klasy) VI Szkoły Podstawowej w S. i III Gimnazjum Sportowego w S.. Liczebność klasy jest ważnym parametrem dla uznania danej klasy za sportową, co wynika z § 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002 r w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. Nr 126, poz. 1078).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Rozpoznając skargę korzysta przy tym ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakreślonych tymi przepisami granicach, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest uchybieniami skutkującymi konieczność stwierdzenia jego nieważności.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 157 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji w stosunku do Miasta i Gminy S., a więc podmiotu nieistniejącego pod nazwą wskazaną w decyzji, w sytuacji w której właściwą stroną postępowania jest Gmina S..

Sąd nie ma najmniejszych wątpliwości, że stroną postępowania jest gmina miejsko – wiejska nosząca nazwę Gmina S. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 157, poz. 1031, ze zm.), wydanego na podstawie art. 49 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 1996 r. nr 88, poz. 439, ze zm.), gmina miejsko -wiejska – to gmina, na terenie której jedna z miejscowości ma status miasta, a pozostały teren tej gminy stanowi jej obszar wiejski. W § 1 wskazanego rozporządzenia nakazano Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego – prowadzenie w sposób zinformatyzowany - krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju obejmującego m.in. systemy identyfikatorów i nazw miejscowości (w skrócie - TERYT). System identyfikatorów i nazw miejscowości obejmuje m.in. urzędową nazwę miejscowości identyfikator miejscowości, rodzaj miejscowości oraz województwo, powiat i gminę, na teren których jest położona miejscowość (zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z tym rejestrem S. - o nadanym identyfikatorze 200209 3 - jest opisany jako gmina miejsko-wiejska, czyli gmina, na terenie której jedna z miejscowości posiada status miasta. Minister Finansów prowadził postępowanie administracyjne wobec strony wykazanej w rejestrze niniejszego rozporządzenia z ostatnią cyfrą 3 w cyfrowym identyfikatorze, oznaczającą zgodnie z rozporządzeniem gminę miejsko - wiejską. Gmina, której dotyczy przedmiotowa decyzja położona jest w województwie [...], w powiecie [...]. Na terenie kraju nie ma innej gminy o nazwie S.. To, że zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. Statut Gminy S. gmina nosi nazwę: "Gmina S." a nie "Miasto i Gmina S." (które to określenie stosowali Minister Finansów i Minister Edukacji Narodowej), nie oznacza jeszcze, że kontrolowana decyzja wydana została wobec podmiotu nieistniejącego i niefunkcjonującego w obrocie prawnym. Niewątpliwie organem Gminy S. jest Burmistrz S. Znamienne, że w toku całego procedowania ani Skarżąca, ani organy prowadzące postępowanie nie miały najmniejszych wątpliwości co do tego, kto jest rzeczywistą stroną postępowania. Skarżąca nie kwestionowała wcześniej pism Ministerstwa Finansów kierowanych do podmiotu określanego jako Miasto i Gmina S.. W szczególności czuła się pełnoprawnym adresatem pisma informującego na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526, ze zm.) Miasto i Gminę S. o ustalonych kwotach subwencji ogólnej, w tym części oświatowej subwencji ogólnej na kolejne lata budżetowe. Tym samym Sąd nie stwierdza, by w kontrolowanej decyzji naruszono art. 28, art. 156 § 1 pkt 4 i art. 157 k.p.a. Nieprecyzyjne określenie strony postępowania nie oznacza jeszcze, że decyzja skierowana została do niewłaściwego lub nieistniejącego podmiotu. Uchybienie to może zostać skorygowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom Skarżącej w osnowie treści obu decyzji wyraźnie określono stronę, której ona dotyczy (Gminę S. – omyłkowo opisaną jako Miasto i Gminę S.). Sąd nie stwierdza w tym zakresie naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

Nie ma przy tym najmniejszych wątpliwości, że stroną niniejszego postępowania i adresatami wydanych w nim decyzji nie były Ministerstwo Edukacji Narodowej i Regionalna Izba Obrachunkowa w B. Jak wynika z przepisów art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku zmniejszenia w drodze decyzji o odpowiednie kwotę części oświatowej subwencji ogólnej lub zobowiązania do zwrotu nienależnej kwoty te części subwencji, minister właściwy do spraw finansów publicznych zawiadamia właściwe regionalną izbę obrachunkową o zmniejszeniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Kopię obu decyzji otrzymał również do wiadomości Minister Edukacji Narodowej będący organem administracji rządowej, do którego zadań należy m.in. wyliczanie kwot części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym Gminy S.. Minister Finansów wszczynając postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej opiera się m.in. na wyjaśnieniach przedstawionych przez Ministra Edukacji Narodowej. Minister Edukacji Narodowej dysponuje danymi z Systemu Informacji Oświatowej (SIO) stanowiącymi podstawę ustalenia dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego kwot części oświatowej subwencji ogólnej i powinien posiadać również informacje o decyzjach Ministra Finansów zmniejszających kwoty tej części subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Przekazanie kopii decyzji do Ministra Edukacji Narodowej jako organu dokonującego podziału części oświatowej subwencji ogólnej miało w pełni usprawiedliwiony charakter informacyjny. Przesłanie w związku z ustawowymi zadaniami treści obu decyzji do wiadomości wskazanych organów nie sprawia jeszcze, że podmioty te stały się stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Artykułowane w tym zakresie wątpliwości nie są usprawiedliwione i zrozumiałe.

Skarżący formułując kolejne zarzuty natury proceduralnej zdaje się obecnie kwestionować rzetelność skorygowanych przez Gminę S. w systemie informacji oświatowej informacji dotyczących liczebności uczniów klasy VI Sportowej Szkoły Podstawowej w S. (liczba rzeczywista 19) i klasy III Gimnazjum Sportowego w S. (liczba rzeczywista 18).

Wypada wyjaśnić, że w okresie którego dotyczy rozpoznawana sprawa obowiązywała już co do zasady ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (DZ. U. nr 139, poz.814 ze zm.). Jednak zgodnie z jej art. 130 do podziału subwencji ogólnej za rok 2013 przyjmuje się dane zgromadzone w systemie informacji oświatowej, o którym mowa w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. nr 49, poz. 463 ze zm.) - dalej: "ustawa o SIO". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 tej ustawy szkoły i placówki oświatowe prowadziły (i prowadzą) bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o liczbie uczniów według klas i oddziałów (art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. d) i e). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. a) jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące bazy danych z baz oświatowych szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 m. in. szkoły (...) przekazują dane z prowadzonych przez siebie baz danych oświatowych odpowiednio jednostce samorządu terytorialnego (...), te zaś przekazują te dane odpowiednio (...) ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy podmioty prowadzące bazy danych oświatowych zobowiązane są do sprawdzenia kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych w gromadzonych przez nie bazach danych oświatowych, z wyjątkiem danych które zostały przekazane z innych baz danych oświatowych. Art. 7 ust. 6 czyni odpowiedzialnymi za wykonanie tych obowiązków m.in. dyrektorów szkół i odpowiednio wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) lub upoważnione przez nich osoby.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. To na Skarżącej i jej organie, a także osobie mu podległej (dyrektorze szkoły) spoczywał określony obowiązek sprawozdawczy, który powinien być wykonywany rzetelnie. Podmioty te zobowiązane były do przedstawiania informacji zgodnych z rzeczywistością. Po stwierdzeniu wskazania w SIO nierzetelnych danych, Skarżąca – działając przez swój upoważniony organ – Burmistrza – skorygowała nieprawidłowości. Ich stwierdzenie wymagało przy tym prostych działań matematycznych i lektury oczywistych przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. nr 126, poz. 1078). Zgodnie z jego § 1 ust 1 klasami sportowymi są oddziały, w których prowadzone jest szkolenie sportowe w jednej lub kilku dyscyplinach sportu, w kolejnych co najmniej trzech klasach danego typu szkoły, dla co najmniej 20 uczniów w oddziale, zaś § 2 ust. 2 stanowi, że szkołą sportową jest szkoła, która prowadzi szkolenie sportowe w jednej lub kilku dyscyplinach sportu, w co najmniej dwóch oddziałach, liczących co najmniej 15 uczniów w oddziale, w kolejnych co najmniej trzech klasach danego typu szkoły.

Sama Skarżąca (zapewne świadoma innych konsekwencji prawnych wynikających z zaniechania takich działań) poinformowała, że ustaliła, iż jej błąd sprawozdawczy polegał na zakwalifikowaniu w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. dwóch klas z Zespołu Szkół Sportowych w S. do klas sportowych, podczas gdy w rzeczywistości takimi nie były. Błąd dotyczył uczniów klasy III Gimnazjum Sportowego w S. (18 uczniów) oraz klasy VI Sportowej Szkoły Podstawowej w S. (19 uczniów). Wadliwe wykazana liczba uczniów klas sportowych skutkowała wyliczeniem Skarżącej części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej. Nie jest uprawnione oczekiwanie Skarżącej, by w obecnie prowadzonym postępowaniu Minister Finansów ponownie weryfikował już stwierdzony przez Skarżącą błąd sprawozdawczy osoby jej podległej (dyrektora szkoły) i jej samej, i ponownie weryfikował wskazane okoliczności. Poza sugestiami o konieczności przeprowadzenia takiego postępowania, Skarżąca nie wycofuje się ze stanowiska o prawidłowości poprawionych danych (chociaż miała co do nich aktualnie nabrać wątpliwości). Powielanie czynności, które z mocy prawa spoczywają na Skarżącej, jej organie i osobie mu podległej stanowiłoby działanie wbrew wskazanemu w art. 12 § 1 k.p.a. nakazowi posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Niezrozumiałe są aktualne twierdzenia Skarżącej, że nie przyznała okoliczności faktycznych ustalonych przez organ. Stwierdzone przecież zostały na skutek informacji przez nią przesłanych.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zamieszczenia wymaganych we wskazanym przepisie elementów decyzji i jej uzasadnienia odnoszących się do przepisów prawnych stanowiących materialną podstawę prawną uznania, że subwencja przyznana Gminie S. za 2013 r. jest nienależna.

Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013. Sytuację uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej reguluje art. 37 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz U. z 2008r. Nr 88, poz. 539 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jeżeli ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej za lata poprzedzające rok budżetowy jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Zatem materialnoprawną podstawę do orzekania przez Ministra Finansów o zwrocie przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnej kwoty subwencji oświatowej stanowi przepis art. 37 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Minister Finansów wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2014 r., iż podstawę prawną do ustalenia nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej stanowi art. 37 ustawy 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także dlaczego przepisy Ministra Edukacji Narodowej dotyczące funkcjonowania klas i szkół sportowych nie mają bezpośredniego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie podstawą orzeczenia zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie jest zmniejszenie liczby uczniów w klasach sportowych, lecz błędne zakwalifikowanie przez Dyrektora Zespołu Szkól Sportowych całych dwóch klas jako klas sportowych (klasy VI w Szkole Podstawowej Sportowej w S. i klasy III w Gimnazjum Sportowym w S.). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miały zatem bezpośredniego znaczenia przywoływane przez Skarżącą przepisy § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. Nr 126, poz. 1078).

Minister Finansów prowadził postępowanie w sprawie kierując się zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i instytucji państwa oraz zasadą informowania strony o wszelkich okolicznościach prawnych danej sprawy. Skarżąca była informowana o przebiegu postepowania, składała wyjaśnienia, mogła zapoznać się ze zgromadzonym materiałem.

W związku z tym nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia pełnej podstawy prawnej obejmującej w szczególności tzw. materialną podstawę prawną, na podstawie której wywiedziono nienależność subwencji.

Art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz U. z 2008r. Nr 88, poz. 539 ze zm.) zawiera delegację, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach. W wykonaniu delegacji Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1541).

Podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego na rok 2013 dokonał Minister Edukacji Narodowej według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia dysponując bazą danych o liczbie uczniów (wychowanków) wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. i dzień 10 października 2012 r. Algorytm przewidywał m.in. odrębną wagę P13 = 0,20 dla uczniów oddziałów sportowych.

Część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013, o której powiadomiono Skarżącą pismem z 14 lutego 2013 r. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 37 liczby uczniów przeliczonych wagą P13 i wynosiła 5.649.504 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 8,2486 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 5.606.916 zł. Sąd z urzędu nie stwierdza wadliwości tych wyliczeń.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115 j.t.) w przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty, chyba że jednostka samorządu terytorialnego dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

W myśl art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej, podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej wyłącza się stosowanie rozdziału 6 ustawy - Ordynacja podatkowa. Wyłączenie stosowania tego rozdziału ustawy powoduje, że nie są naliczane odsetki za zwłokę.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.