II SA/Lu 458/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającą nakazania inwestorowi - Gminie C. rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Ł.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Gmina C. dokonała w dniu [...] grudnia 2010 r. w Starostwie Powiatowym w C. zgłoszenia zamiaru budowy [...] przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy C. Zgłoszenie to obejmowało również wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości S. Ł. Starostwo Powiatowe w C. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. zawiadomiło inwestora, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie budowy przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków, zgodnie z załączonym "Rozwiązaniem technicznym przydomowej oczyszczalni ścieków" autorstwa mgr inż. M. M. oraz projektem zagospodarowania działki.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas oględzin dokonanych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] września 2011 r. ustalono, że na działce nr [...], położonej w miejscowości S. Ł., budowana jest przydomowa oczyszczalnia ścieków, służąca do odbioru ścieków z budynku mieszkalnego. Stwierdzono, że zamontowano w gruncie osadnik o pojemności 2 m³ oraz początkową studzienkę drenażu. Nie wykonano pola drenażowego oczyszczalni. Ustalono, iż zamontowany osadnik zlokalizowano w odległości 9,0 m od budynku mieszkalnego oraz w odległości 3,30 m od budynku gospodarczego, usytuowanego na działce sąsiedniej o nr [...] w granicy z działką nr [...]. Początek pola drenażowego zlokalizowano w odległości 2,60 m od przedmiotowego budynku gospodarczego. Nie stwierdzono prowadzenia robót polegających na podwyższeniu terenu działki nr [...]. Na działce tej znajdują się dwie pryzmy piasku oraz pryzma kruszywa, które zostaną wykorzystane do budowy oczyszczalni. Obecny podczas oględzin K. N. – właściciel działki nr [...], złożył do protokołu wniosek o przesuniecie oczyszczalni na odległość 100 m od będącego jego własnością budynku gospodarczego.

W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2012 r. ustalono, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków została zakończona i obiekt jest użytkowany. Stwierdzono zamontowanie w gruncie osadnika gnilnego ścieków, studzienki rozsączającej, zlokalizowanej za osadnikiem, stanowiącej początek drenażu oraz dwie końcowe studzienki na zakończeniu pola drenażowego z wentylacją (wywietrzaniem). Pomiędzy budynkiem mieszkalnym a osadnikiem, w odległości 7,5 m od budynku zamontowano wentylację Ø 150, wyprowadzoną na wysokość około 2 m ponad poziom terenu. Ustalono, że osadnik usytuowano w odległości 9 m od budynku mieszkalnego oraz 3,30 m od budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Za osadnikiem w odległości 12,40 m od budynku stwierdzono zamontowanie studzienki rozsączającej (początek drenażu), a następnie, w odległości 17,25 m od tej studzienki dwie końcowe studzienki (koniec drenażu) z wentylacją Ø 150. Odległość studzienki końcowej od ogrodzenia (granicy działki sąsiedniej nr [...]) wynosi 2,80 m. Powyższe ustalenia potwierdzone zostały załączoną przez inwestora dokumentacją obejmującą inwentaryzację powykonawczą przydomowej oczyszczalni ścieków, protokół odbioru końcowego z dnia [...] października 2011 r. oraz oświadczenie kierownika budowy o zgodności obiektu z projektem, warunkami zgłoszenia oraz obowiązującymi przepisami i normami oraz o doprowadzeniu terenu do należytego stanu.

Organ drugiej instancji powołał się ponadto na ustalenia organu pierwszej instancji, że działka nr [...], na której zlokalizowano oczyszczalnię ścieków, usytuowana jest na terenie zabudowy zagrodowej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. symbolem MR. Działka ta zlokalizowana jest przy drodze powiatowej relacji K. P. – S. D., oznaczonej w miejscowym planie symbolem [...]. Zgodnie z ustaleniami powyższego planu, szerokość w liniach rozgraniczających tej drogi wynosi 20 m, natomiast linia zabudowy wynosi 10 m od krawędzi jezdni.

Według organu odwoławczego, z przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. analizy (k. 78) wynika, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono również, że budowa ta nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a jej lokalizacja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie wprowadza ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Dalej organ drugiej instancji wyjaśnił, że po przeanalizowaniu dokumentacji, w oparciu o którą realizowana była przydomowa oczyszczalnia ścieków, stwierdzono, że zmieniono lokalizację oczyszczalni w stosunku do zgłoszenia. Projekt przewidywał usytuowanie obiektu w odległości 2,0 m od granicy działki nr 66, przy której usytuowany jest budynek gospodarczy K. N. Ustalono, że osadnik (zewnętrzną ścianę zbiornika) zlokalizowano w odległości 2,9 m od granicy działki (według pomiaru dokonanego w trakcie kontroli w dniu [...] września 2011 r.), natomiast odległość mierzona do osi włazu osadnika wynosi 3,30 m. Organ stanął jednak na stanowisku, że powyższe odstępstwa nie naruszają obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Organ drugiej instancji podniósł, że w przypadku przydomowych oczyszczalni ścieków zastosowanie mają przepisy odnoszące się do zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej odległość zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe powinna wynosić od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - co najmniej 5 m, natomiast od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.

Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro z akt sprawy wynika, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie narusza przepisów prawa, brak jest podstaw do wydania nakazu jej rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o które wnosił K. N.

Rozpatrując zarzuty zawarte w odwołaniu, organ podniósł, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Odnośnie do usytuowania oczyszczalni, organ podkreślił, że budowę oczyszczalni poprzedziły badania geologiczne, podczas których dokonano odwiertu o głębokości 2,5 m. Stwierdzone w badanym podłożu warunki gruntowo-wodne umożliwiają realizację oczyszczalni ścieków. Zachowane zostały również kryteria odległości 1,5 m pomiędzy projektowanym drenażem a położeniem zwierciadła wody gruntowej. Organ zaznaczył ponadto, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przydomowa oczyszczalnia ścieków, wybudowana na działce nr [...]. Natomiast ewentualne zalewanie działki nr [...] wodami opadowymi, które, jak twierdzi odwołujący się, spływają z działki nr [...], mogą być rozważane w płaszczyźnie przepisów prawa wodnego, należących do kompetencji Wójta Gminy C. Z kolei na zakłócenie stosunków wodnych na gruncie, przysługuje roszczenie negatoryjne przewidziane w art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego, tj. roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Z tego rodzaju roszczeniem skarżący może wystąpić w drodze powództwa do sądu cywilnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. N., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że posadowienie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], której właścicielem jest skarżący, odpowiada normom prawa budowlanego w sytuacji, gdy oczyszczalnia ta usytuowana jest w sąsiedztwie budynków gospodarczych i studni głębinowej skarżącego, na terenie, na którym wody opadowe zalewają od trzech lat nieruchomość skarżącego;

3) naruszenie art. 11 oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organy obu instancji, a w szczególności nieodniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazanych przez skarżącego, które, w jego ocenie, miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu zarzutów skargi K. N. podniósł, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie przeprowadziły żadnych dowodów w postaci ekspertyz lub dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy nie ma przeciwwskazań do wybudowania oczyszczalni na terenie, na którym przez cały rok stoi woda, bo przepuszczalność gleby jest zerowa i czy może być usytuowana w pobliżu studni głębinowej, z której skarżący czerpie wodę i czy nie zagraża to epidemii ze względu na bliskie sąsiedztwo z przydomową oczyszczalnią ścieków. Ponadto, według skarżącego, wody opadowe z działki, na której budowana jest oczyszczalnia, zalewają regularnie posesję skarżącego. Organy nie odniosły się do żadnej z tych okoliczności.

Ponadto, zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący nie wie, na podstawie jakich ustaleń wydano zaskarżoną decyzję. Z decyzji tej nie można bowiem wyinterpretować motywów, jakimi kierował się organ.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, dającym podstawę do jej uchylenia.

Obowiązkiem organu administracji wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania przydomowa oczyszczalnia ścieków usytuowana na działce nr [...] w miejscowości S. Ł. została wybudowana na podstawie dokonanego przez inwestora – Gminę C. zgłoszenia, w stosunku do którego organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu.

Z akt sprawy wynika, że odległość zewnętrznej ściany osadnika ścieków przedmiotowej oczyszczalni o pojemności 2 m³ jest usytuowany w odległości 2,9 – 2,8 m od granicy z działką nr [...], natomiast odległość mierzona do osi włazu osadnika wynosi 3,30 m od granicy z tą działką. Odległość osadnika od budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi 9 m (oględziny działki [...] z dnia 7 września 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r.).

Odległości te odpowiadają parametrom określonym w § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej 5 m - od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz 2 m - od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego.

Wbrew stanowisku organów obu instancji, okoliczność, że obiekt budowlany został wykonany na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu oraz że zachowano przy jego realizacji odległości określone w przepisach, nie wyklucza uznania, że realizacja przedmiotowej oczyszczalni narusza prawo.

Podstawowe znaczenie dla kwestii oceny legalności posadowienia na danym gruncie przydomowej oczyszczalni ścieków ma § 34 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi.

Skoro w rozporządzeniu przepis ten zamieszczony został przed normą regulującą kwestie odległości określonych w nim obiektów od innych obiektów oraz granic działek, to organy badające legalność usytuowania na danej działce przydomowej oczyszczalni ścieków powinny w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, czy działka ta nie jest położona na obszarze podlegającym szczególnej ochronie środowiska i czy nie jest narażona na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, odmawiając nakazania rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, oparł swoje ustalenia na treści protokołów oględzin działki nr [...] (k. 20 – 21 oraz k. 79 – 82 akt administracyjnych), podczas których ustalono odległości poszczególnych elementów oczyszczalni od budynków oraz od granicy z działką nr [...], nie odnosząc się do wielokrotnie podnoszonego w pismach procesowych K. N. problemu zalewania wodami opadowymi należącej do niego działki nr [...] oraz działki nr [...], na której posadowiono oczyszczalnię (okoliczność tę potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do skargi – k. 5 akt sądowych).

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzutu pominięcia faktu zalewania przedmiotowych działek wodami opadowymi, organ odwoławczy powołał się jedynie na treść dokumentu zatytułowanego "Rozwiązanie techniczne przydomowej oczyszczalni ścieków" (k. 10 – 13 akt organu administracji), w tym na zamieszczony w nim rozdział 8 pt. "Ocena geotechniczna", z której – zdaniem organu – wynika, że w badanym podłożu warunki gruntowo – wodne umożliwiają realizację oczyszczalni ścieków (s. 5 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji).

W istocie jednak treść rozdziału 8 przedmiotowego dokumentu nie nosi cech oceny, gdyż zawiera wyłącznie przedstawione w sposób schematyczny dane dotyczące rodzajów podłoża występującego na określonych głębokościach na działce nr [...] (do 0,3 m głębokości – gleba, od 0 3 do 0,8 m głębokości – margiel, od 0,8 do 2,5 m głębokości – glina). Zestawienie tych danych nie daje podstaw do przyjęcia, że warunki gruntowo – wodne umożliwiają realizację oczyszczalni ścieków na działce nr [...].

Organ odwoławczy nie podjął żadnych dodatkowych czynności zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i skutków gromadzenia się na działkach nr [...] i [...] wody opadowej, stając na stanowisku, że ewentualne zalewanie działki nr [...] wodami opadowymi, które, jak twierdzi odwołujący się, spływają z działki nr [...], może być rozważane na płaszczyźnie regulacji prawa wodnego w postępowaniu przed Wójtem Gminy C., a także w drodze roszczenia negatoryjnego przewidzianego w art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego.

Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem § 34 rozporządzenia zezwala na lokalizację przydomowej oczyszczalni ścieków wyłącznie na gruncie, który nie jest narażony na zalewanie wodami opadowymi, to organy nadzoru budowlanego nie mogą zwolnić się z obowiązku badania tej przesłanki, odsyłając stronę powołującą się na tę okoliczność na drogę postępowania administracyjnego przed organem właściwym w sprawach stosunków wodnych bądź przed sądem cywilnym.

W świetle cytowanego przepisu organ jest obowiązany samodzielnie ustalić, czy na gruncie, na którym została wybudowana przydomowa oczyszczalnia ścieków, gromadzi się woda, a jeżeli tak, to jaka jest tego przyczyna.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w tym z pism procesowych skarżącego, na należącej do niego działce nr [...] umiejscowiona jest studnia głębinowa, wybudowana w latach dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku.

Okoliczność ta została pominięta przez organy obu instancji, które nie ustaliły, czy studnia ta dostarcza wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, nie wyjaśniły również, jaka jest odległość osadnika przydomowej czyszczalni ścieków na działce nr [...] od studni głębinowej na działce nr [...], a co za tym idzie, nie oceniły wpływu wprowadzanych do ziemi ścieków na stan wód podziemnych wydobywanych z tej studni.

Dokonanie tych ustaleń jest niezbędne z uwagi na treść § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 30 m do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód.

Organ odwoławczy, mimo, iż sprawa nakazania rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni ścieków była przezeń rozpatrywana po raz trzeci, nie podjął działań w celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości, podnoszonych przez K. N. w każdym z kierowanych do organów obu instancji pism procesowych.

Organ pozostawał bowiem w błędzie, że wybudowanie przedmiotowej oczyszczalni na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu oraz z zachowaniem określonych w przepisach prawa odległości od budynku mieszkalnego oraz od granicy z sąsiednią działką wystarczy, by uznać tę inwestycję za zgodną z prawem.

Tymczasem, w myśl art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 7 tej ustawy, postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 organ nadzoru budowlanego prowadzi również wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Stan zagrożenia, o którym mowa w powołanym przepisie, może wystąpić w przypadku każdego obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy roboty budowlane zostały wykonane legalnie (tj. na podstawie wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia), czy też nielegalnie. Stan zagrożenia bezpieczeństwa może być również związany z właściwościami terenu budowy (A. Gliniecki, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 477 – 478). Przykładem takiego zagrożenia może być np. wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie zalewanym przez wody opadowe.

Ponadto, jak zostało wyżej podniesione, organ odwoławczy nie zbadał odległości przedmiotowej oczyszczalni ścieków od studni głębinowej istniejącej na działce nr [...].

Wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ drugiej instancji, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi, oceny i wnioski i, w zależności od poczynionych ustaleń, rozstrzygnie sprawę. Ustalenie, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków narusza powołane wyżej przepisy prawa budowlanego, powinno skutkować podjęciem stosownych czynności, przewidzianych przez ustawę - Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.