II SAB/Kr 241/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. K.W. skarżący wystąpił w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art.10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z żądaniem udostępnienia informacji publicznej - dokumentu obejmującego zawartą w dniu 5 lutego 2013 r. ugodę pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P.K. a Gminą R. , dotyczącej zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R. przez sądy administracyjne, poprzez wykonanie kserokopii tego dokumentu.

Pismem z dnia 6 maja 2013 r. Burmistrz Miasta R. przedłużył termin do załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2013 r.

W dniu 31 maja 2013 r. Burmistrz Miasta R. wydał decyzję znak: [...] odmawiającą udostępnienia K.W. przedmiotowej informacji publicznej w oparciu o art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na potrzebę ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - radcy prawnego P.K. świadczącego w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego.

W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 17 lipca 2013 roku znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując przy tym że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 1240 z późn. zm.) przesądza o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi.

W dniu 25 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta R. otrzymał powyższą decyzję wraz z aktami sprawy.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta R. poinformował wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do dnia 9 września 2019 r. z uwagi na okoliczność, że rozpoznanie wniosku "wymaga wnikliwego zbadania sprawy zleceń wyrażonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy".

Postanowieniem z dnia 9 września 2013 r. znak: [...] Burmistrz Miasta R. , w oparciu o art.97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej ugodę zawartą pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego [...] w dniu 5 lutego 2013 r. Jako przesłankę dla zawieszenia postępowania w sprawie podano, że radca prawny P.K. , niezadowolony z decyzji organu odwoławczego, w dniu 29 sierpnia 2013 roku złożył za pośrednictwem Burmistrza Miasta R. podanie o wznowienie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji oraz uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, a w dniu 9 września 2013 r. wniósł o zawieszenie postępowania.

W dniu 13 września 2013 r. K.W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o udostępnienie z wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. - ugody zawartej w dniu 5 lutego 2013 roku pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. .

Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta R. o rozpoznanie jego wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. w terminie określonym przez Sąd, również o stwierdzenie że bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie.

Podniósł, że Burmistrz Miasta R. notorycznie nie udostępnia skarżącemu pozostającej w posiadaniu tego organu informacji publicznej w sytuacji gdy udostępnienie tej informacji jest niewygodne dla organu. W przedmiotowej sprawie informacja publiczna żądana przez skarżącego, obejmuje ugodę zawartą z radcą prawnym P.K. Przedmiotem ugody jest zobowiązanie radcy prawnego do zwrotu do budżetu Miasta R. ponad 50 tysięcy złotych wypłaconych tytułem 13 grzywien wymierzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z powodu chronicznego nieprzekazywania skarg wnoszonych za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem, w wypadku umów cywilnoprawnych zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego, pozostających w związku z gospodarowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego publicznymi środkami finansowymi, prymat nad ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, a nawet nad ochroną prywatności tych przedsiębiorców, którzy są osobami fizycznymi, wiedzie zasada jawności finansów publicznych oraz zasada przejrzystości działań organów administracji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 roku sygn. akt I CSK 190/12 wraz z glosą dr. Grzegorza Sibigi do tego wyroku).

W ocenie skarżącego, działania Burmistrza Miasta R. j jako dysponenta informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r., nakierowane na odwleczenie momentu udostępnienia tej informacji, rażąco naruszają przy tym obowiązujące prawo. W szczególności bezprawnym było zarówno bezzasadne przedłużenie do dnia 9 września 2013 r. terminu dla ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2013 roku decyzji organu odwoławczego uchylającej niezgodną z prawem odmowę udostępnienia przedmiotowej informacji, jak i późniejsze zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego.

Skarżący podniósł, że w sprawie udostępnienia informacji publicznej, K.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie tj. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Tym samym przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące chociażby termin załatwienia sprawy administracyjnej, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, czy też zawieszenie postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w wypowiedziach doktryny wielokrotnie podkreślano, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego.

Powyższe wskazuje, że Burmistrz Miasta R. nie miał prawnej możliwości zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej i po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2013 r. decyzji organu odwoławczego o uchyleniu niezgodnej z prawem odmowy udostępnienia informacji wraz z aktami sprawy, był zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. w terminie i na zasadach zapisanych w art.13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący zauważył, że art.13 ust. 2 ustawy zawiera unormowanie pozwalające w szczególnych przypadkach dysponentowi żądanej informacji publicznej na przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej maksymalnie do dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, jednakże normy tam zapisanej nie można odczytywać jako normy blankietowej, zezwalającej dysponentowi w każdym przypadku na opóźnienie momentu udostępnienia informacji o kolejne 2 miesiące, liczone od momentu zwrotu akt sprawy z organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta R. niósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ewentualnie o jej oddalenie.

Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie.

Wskazano, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie zawierało wskazań co do kwestii dotyczących stron postępowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany w podaniu o wznowienie postępowania otworzył drogę do ochrony praw podmiotów, które dotychczas nie były dopuszczane do takich postępowań. Wobec powyższego twierdzenie, że korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności stanowi przejaw strategii niezgodnych z prawem działań, jest nietrafione.

Organ podał, że w chwili wydania przez organ decyzji z dnia 31 maja 2013 r. odmawiającej udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zaczęło się toczyć postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. miało prawo wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 2 K.p.a., w innym wypadku mogłoby podjąć jedynie decyzje określone w art. 16 ust 1 u.d.i.p. Jeżeli zatem decyzja organu z dnia 31 maja 2013 r. uruchomiła postępowanie administracyjne, to trudno przyjąć by kończyło się one z chwilą wydania w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. . Taka wykładania byłaby całkowicie nie uprawniona i nie wynika z jakiegokolwiek przepisu prawa. Wobec powyższego dopuszczalne było wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Stanowisko skarżącego, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. powinien udostępnić żądaną informację publiczną lub wydać nową decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest w ocenie organu całkowicie nieuzasadnione. Literalne brzmienie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że termin rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Niemniej jednak zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy K.p.a. Na gruncie K.p.a. nie budzi wątpliwości, że po wydaniu decyzji przez organ II instancji w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia otwiera się dla organu I instancji nowy termin do rozpatrzenia sprawy określony przepisami K.p.a. Treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. może być rozumiana wyłącznie w ten sposób, że 2-miesięczy termin do załatwienia sprawy należy liczyć od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a przypadku wydania decyzji przez organ II instancji od dnia doręczenia tej decyzji organowi I instancji. Oczywistym jest bowiem, że bezprawna zwłoka organu II instancji w rozpatrzeniu odwołania do decyzji organu I instancji nie może obciążać działań organu I instancji.

Wskazano ponadto, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie podaje przyczyn z powodu, których podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej może nie udostępnić tej informacji w terminie 14 dni. Zatem przyczyny nie udostępnienia w terminie 14 dni informacji publicznej mogą być dowolne. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma jedynie obowiązek wskazać powody opóźnienia oraz termin w jakim udostępni informację publiczną. Takie powody organ I instancji w pismach informujących o przedłużeniu terminu wskazał.

Podniesiono, że w sprawie wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zmieniło swoje dotychczasowe stanowisko. Powyższe powodowało konieczność na nowo przemyślenia dotychczasowego stanowiska organu w przedmiotowym zakresie. Powyższe okoliczności w sposób uzasadniony wpływały na możliwość przedłużenia terminu do załatwienia sprawy po uchyleniu decyzji organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący złożył w dniu 19 kwietnia 2013 r. wniosek o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", informacji polegającej na przekazaniu skarżącemu kserokopii ugody zawartej w dniu 5 lutego 2013 r. pomiędzy Gminą R. Kancelarią Radcy Prawnego P.K. dotyczącą zwrotu grzywien wymierzonych organom Gminy R. przez sądy administracyjne. Taki dokument w postaci ugody zawartej pomiędzy Gminą a odrębnym od Gminy podmiotem prawnym i dotyczący świadczeń pieniężnych z udziałem Gminy – stanowi informację publiczną.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p. informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (u.d.i.p.) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie Gminy w obrocie prawnym.

Nie ulega także wątpliwości, że kserokopia wnioskowanej ugody nie została skarżącemu udostępniona.

Istota sporu nie dotyczy jednak kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, ale prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (a więc i jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 17 lipca 2013 r., która to decyzją uchylono poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia 31 maja 2013 r. odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji z powołaniem się na przesłankę w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorcy) – lub w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Burmistrza R. w takim stanie sprawy, jaki ma miejsce w tym postępowaniu, tzn. po wydaniu przez organ I instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania – rozpoznawanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej winno toczyć się w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd w tym składzie nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Od tej zasady istnieją wyjątki.

Ocena postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej nie może być dokonywana poprzez istniejące wyjątki, ale w związku z jego istotą, celem jego prowadzenia. Celem postępowania o udzielenie informacji publicznej nie jest załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Udostępnienie informacji publicznej nie jest ani przyznaniem praw lub nałożeniem obowiązków określonym prawem administracyjnym, ani też potwierdzenie takich praw/obowiązków.

Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne określone w szczególności w art. 61-126 K.p.a. Tym samym to postępowanie kończy się, co do zasady, udostępnieniem wnioskowanej informacji, czyli podjęciem przez zobowiązany organ czynności technicznej. Przy tak prowadzonym postępowaniu nie ma podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., a tym przepisów o zawieszaniu postępowania administracyjnego.

Jak zostało to wyżej wskazane, od zasadniczego toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegającego na udostępnieniu tej informacji w terminie do 14 dni od daty złożenia wniosku – istnieją wyjątki. Jeden z tych wyjątków objęty został art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie z którym w przypadku, gdy wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie do 14 dni, zobowiązany podmiot do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji, trwającym nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyjątek ten jednak nie oznacza, że po poinformowaniu wnioskodawcy o nowym terminie udzielenia informacji publicznej, następuje "przejście" w tryby postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. Ten wyjątek dotyczy przypadku, w którym z punktu widzenia przede wszystkim technicznego nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, ale zostanie ona udostępniona w terminie późniejszym. Nadal będzie to jednak postępowanie odrębne od postępowania uregulowanego w K.p.a.

Kolejny wyjątek objęty został art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i polega na braku technicznych możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób, w jaki wskazał na to wnioskodawca. W takiej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zawiadamia o tym wnioskodawcę wraz ze wskazaniem innego możliwego sposobu udostępnienia informacji publicznej i w razie braku zgody wnioskodawcy na proponowany przez organ sposób jej udostępnienia – wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania.

Wyjątek dotyczy także przypadku, gdy w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ musiałby ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem jej udostępniania. W takiej sytuacji informowany jest wnioskodawca o wysokości opłaty i w razie zaakceptowania tej opłaty – informacja publiczna jest mu udostępniania wraz z pobraniem opłaty. W przypadku zaś wycofania wniosku – postępowanie umarza się w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wreszcie organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a w tym w przypadku gdy ujawnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Opisane powyżej przypadki zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem w sprawie udostępnienia informacji publicznej (pominięto nieistotne w tej sprawie rozważania przypadków, gdy wnioskowana informacja w ogólne nie jest informacją publiczną lub wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną) wyraźnie wskazują, że tylko tam, gdzie informacja publiczna nie jest udostępniania, ustawodawca nałożył obowiązek wydania stosownej decyzji. Głównym motywem w tego typu sprawach zakończenia postępowania w drodze aktu administracyjnego jest jednak przede wszystkim ochrona wnioskodawcy. Wydanie decyzji pozwala bowiem na szerszą ochronę wnioskodawcy niż w przypadku, gdyby organ nie był zobowiązany do wydania takiego aktu. Wyraźnie nawiązuje do tej tezy art. 16 ust. 2 u.d.i.p.., zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się (zmienione zresztą) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyraźnie przy tym ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania.

Skoro tak, to po wniesieniu odwołania od decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, odwołanie to rozpoznanie właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które stosuje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 K.p.a. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie uzależnione byłoby od tego, czy na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzji o odmowie udostępnienia, czy też nie było wydawanej takiej decyzji. Jest przy tym powszechnym standardem działania administracji sytuacja, w której po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ zobowiązany do załatwienia wniosku stosuje identyczne przepisy regulujące załatwianie takich wniosków jak w przypadku, gdy załatwiał wniosek po raz pierwszy do niego złożony.

Tym samym trafnie podnosi skarżący, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N, spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rację ma także skarżący wskazując, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej, Burmistrz R. winien zasadniczo w terminie 14 dni ten wniosek rozpoznać i udzielić wnioskowaną informację. Organ ten mógłby także wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia.

Nie ma racji Burmistrz R. wskazując, że termin udzielenia informacji publicznej wynosi 2 miesiące. Termin ten wynosi do 14 dni, a tylko wówczas, gdy istnieją powody bezpośrednio związane z brakiem możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji, termin ten może być wydłużony do 2 miesięcy. Oceniając na podstawie akt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie Burmistrz R. nie podał żadnego uzasadnionego argumentu usprawiedliwiającego przedłużenie terminu załatwienia wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. Takim argumentem nie jest bowiem ani skomplikowany charakter sprawy (sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej), ani też wnikliwe zbadanie sprawy-zaleceń wyrażonych w decyzji kasacyjnej Kolegium Odwoławczego, skoro organ ten wprost wskazał, że w tej sprawie nie zachodzi przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Nie można zgodzić się z poglądem Burmistrza R. , że przyczyny nie udostępnienia informacji w terminie14 dni mogą być dowolne. Żadne działanie organów administracji nie może być dowolne, ale podejmowane na podstawie przepisów prawa, a wyjątek od zasady udostępniania informacji w terminie do 14 dni podlega wykładni zawężającej.

Trafnie przy tym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, opub. w LEX nr 1260046, zgodnie z którym "1. Podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny". (...).

W ocenie Sądu nie są trafne i te rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę, które wskazują na niejako niedopuszczalne "obciążanie" skutkami bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w załatwieniu odwołania od decyzji organu I instancji, gdyby Kolegium Odwoławcze nie dochowało terminowi do załatwienia odwołania. Taką – hipotetyczną bezczynność – można zwalczać w trybie skargi na bezczynność w toku postępowania administracyjnego uregulowanego już przepisami K.p.a.

Rekapitulując ten tok rozważań należy wskazać, że Burmistrz R. pozostaje bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. i stanu tejże bezczynności nie niweczy zawieszenie postanowieniem z dnia 9 września 2013 r. postępowania w sprawie udostępnienia tejże informacji. Nie ma przy tym przeszkód, aby Burmistrz R. dokonał z urzędu ponownej oceny zasadności zawieszenia tego postępowania i z urzędu podjął tak zawieszone postępowanie.

Sąd winien ustosunkować się także do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę i podtrzymanych w piśmie procesowym Burmistrza R. z dnia 16 grudnia 2013 r. (akta sądowe, karty nr [...] ), a dotyczących odrzucenia skargi w tej sprawie.

Wnioski te są bezzasadne. Nie ulega wątpliwości, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej skuteczne wniesienie skargi nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie to co do zasady nie kończy się wydaniem decyzji administracyjne lub innego aktu administracyjnego, ale udostępnieniem informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11, opub. w Lex nr 969478 wyraźnie stwierdził, że "skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej". Analogicznie stanowisko zajął, między innymi, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, opub. w Lex nr 1291370; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 2/12, opub. w Lex nr 1139096; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 111/11, opub. w Lex nr 1124319. Sąd orzekając w tej sprawie podziela ten kierunek wykładni.

Wydaje się, że w argumentacji Burmistrza R. pojawiło się niezamierzone zapewne pomieszanie pewnych pojęć. Mianowicie konieczności poprzedzenia skargi na bezczynność organu w toku prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (uregulowanego przepisami K.p.a.) oraz braku takiej konieczności w sytuacji, gdy dane postępowanie nie jest owym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Wyraźnie potwierdzają to zróżnicowanie także wyroki sądów administracyjnych zawarte w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2013 r., a czym poniżej.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 523/13 o odmowie przyznania prawa pomocy w sprawie ze skargi na bezczynność wójta w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Należy przy tym stwierdzić, że złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego wszczyna jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, uregulowane w K.p.a. oraz w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.). Rzeczywiście w takim postępowaniu warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi jest poprzedzenie jej zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do organu wyżej instancji. Jest to jednak zupełnie inna sytuacja niż objęty tą sprawą przypadek złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który to wniosek nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego nawet wówczas, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu odmawiającą udostępnienia takiej informacji.

Także powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92 dotyczy bezczynności organu w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a nie w toku postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Analogicznie sprawy objęte sygnaturami IV SAB 12/86 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1986 r.) oraz I SAB 148/00 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2001 r.) dotyczą jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych.

W ostatnim z przytoczonych w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2013 r. wyroków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 416/11 w przedmiocie bezczynności Ministra Zdrowia w rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Analiza sprawy objętej ww. sygnaturą wskazuje jednak na inny stan faktyczny niż niniejszej sprawy. W sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 416/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ informacja ta została udzielona wnioskodawcy, ale w terminie późniejszym niż wyznaczony przez sam organ. Powodem wyznaczenia dłuższego niż 14 dniowy termin do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej była nieobecność osoby, która mogła podać dane dotyczące jej pracy zawodowej w Uniwersytecie Medycznym i współpracy z tym Uniwersytetem. Istotnie w uzasadnieniu tego wyroku wyrażono pogląd o instrukcyjnym terminie 14-dniowym i 2-miesięcznym do udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12 wyraźnie przy tym stwierdzono, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym, a udzielnie informacji winno nastąpić w maksymalnym terminie 2 miesięcy.

Sąd nie podziela także argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby obowiązek poprzedzenia skargi w tej sprawie wezwaniem organu samorządu do usunięcia naruszenia prawa wynikać miał z art. 101a ust. 1 i art. 102a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej lub gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Oczywistym jest, że należy pominąć z rozważań w tej sprawie tryb skarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy z zakresu administracji publicznej, ponieważ ta sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pozostaje wobec tego zakres objęty art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o treści: art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Brak wykonywania czynności nakazanych prawem dotyczą tylko takich przypadków, gdy z mocy ustawy organ gminy zobowiązany jest do wydania uchwały lub zarządzenia w zakresie danej sprawy publicznej. Wyraźnie przy tym ustawodawca wskazał, że zakresem art. 101a (i zarazem art. 101) ustawy o samorządzie gminnym objęte są tylko takie sprawy, których rozpoznanie wymaga wydania uchwały przez radę gminy lub zarządzenia przez wójta. Takie akty w ogóle nie są wydawane w postępowaniach dotyczących udzielenia informacji publicznej. Przykładowo można wskazać na bogate orzecznictwo sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Ke 24/11, opub w LEX nr 1153808 stwierdził, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101a u.s.g. na bezczynność uchwałodawczą organu gminy może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez ten organ czynności nakazanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11, opub. w LEX nr 1151908 wskazał, że regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. ma zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie ww. przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Niedopuszczalna jest zatem skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10, opub. w LEX nr 1068407 zawarł pogląd, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. wymaga ujawnienia w toku postępowania takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia zarządzenia przez wójta gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością wójta gminy w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13, opub. w LEX nr 1274433 stwierdził z kolei, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały.

Przytoczone orzecznictwo sądowe wprost prowadzi do wniosku, że regulacja art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje indywidualnych postępowań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej już chociażby z tego powodu, że żaden przepis prawa nie pozwala na udostępnianie takich informacji w drodze zarządzeń wójta lub uchwał rady gminy.

Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz R. udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.

W oparciu o powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." orzekł jak w pkt l wyroku.

W pkt II wyroku Sąd nie stwierdził, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ta wynika z odmiennej wykładni obowiązującego prawa, którą Sąd jednak nie podziela, a przy tym organ nie naruszył rażąco prawo także i co do terminów udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.