II SA/Op 453/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 8 września 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 i ust. 3, art. 79c ust. 3 i art. 79d ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., nr 39, poz. 251, ze zm.)- zwaną dalej ustawą oraz art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60, ze zm.)- zwaną dalej Ordynacją, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego- Dyrektor Departamentu Ochrony Środowiska, nałożył na " A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (dalej, jako Spółka lub Sp. z o.o.), karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 r. W punkcie drugim decyzji organ zobowiązał Spółkę do wpłaty ww. kwoty na podany numer konta bankowego, w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji ustalającej jej wysokość. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów lub wytwórca komunalnych osadów ściekowych jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w terminie do dnia 31 marca za poprzedni rok kalendarzowy (art. 37 ust. 3 ustawy). Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, iż pismem z dnia 7 lipca 2010 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Marszałka Województwa Opolskiego o przeprowadzonej w dniach 17 maja 2010 r. do 7 czerwca 2010 r. kontroli w Spółce "A", w trakcie której stwierdzono min., że zbiorcze zestawienie danych za 2009 r. złożono w dniu 14 maja 2010 r. (winno być 12 maja 2010 r.- dopisek Sądu). Powyższe obligowało zatem organ do wszczęcia postępowanie w przedmiotowej sprawie a następnie wymierzenia kary pieniężnej, zgodnie z art. 79c ust. 3 ustawy. Organ podkreślił nadto, iż w sprawach dotyczących kar pieniężnych (art. 79 d ust. 5 ustawy) stosuje się przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z kolei zgodnie z art. 53 § 4 Ordynacji podatkowej odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. Od powyższej decyzji Spółka "A" wniosła odwołanie, kwestionując zasadność nałożonej kary pieniężnej. Argumentowała, że wysokość kary winna być adekwatna do wielkości podmiotu oraz skali naruszenia prawa. Wskazała, iż obecnie obowiązuje identyczna kara za jeden dzień spóźnienia, jak również za złożenie sprawozdania po roku. Ponadto taką samą karą obciążany jest podmiot zarządzający środowiskiem przyjmujący tysiące ton odpadów i przedsiębiorcy wytwarzający kilka kilogramów odpadów rocznie. W ocenie Spółki, kara winna być nakładana tylko w przypadku niezrealizowania określonego obowiązku, a nie za nieterminową realizację. Końcowo Spółka dodała, że przepis stanowiący podstawę nałożenia kary wszedł z życie 12 marca 2010 r. i nie obowiązywał w roku sprawozdawczym 2009, którego dotyczyło postępowanie. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267) - zwanej dalej K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin oraz sposób uiszczenia kary i w tym zakresie umorzyło postępowania pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie przytoczyło przepisy art. 37 ust. i ust. 3 oraz 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o. Kolegium wskazało, iż okoliczności bezsporną jest, że na skarżącej Spółce ciążył obowiązek sporządzenia i przekazania Marszałkowi Województwa Opolskiego zbiorczego zestawienia danych za rok 2009, w terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy. Skoro strona złożyła powyższy dokument dopiero w dniu 12 maja 2009 r., (tj. po terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach), to Marszałek Województwa zobligowany był wymierzyć Spółce karę pieniężnej, zgodnie z art. 79c ust. 3 ustawy. Kolegium podkreśliło, iż decyzja w przedmiocie kary ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia sprawy nie został pozostawiony uznaniu organu administracji publicznej, ale jest determinowany przepisami prawa. Ustawodawca nie przewidział też możliwości miarkowania kary zależnie od stopnia winy, czy sytuacji finansowej podmiotu zobowiązanego. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie sformułowane w punkcie 2 sentencji kwestionowanej decyzji zapadło bez podstawy prawnej, ponieważ termin i sposób uiszczenia kary wynikają wprost z art. 79d ust. 4 ustawy. Powołując się na stanowisko judykatury organ odwoławczy podkreślił, iż dopuszcza się możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której jest ona bezprzedmiotowa i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego tylko w części, lecz organ odwoławczy w decyzji ostatecznej musi wypowiedzieć się, co do pozostałej części rozstrzygnięcia, w szczególności, w jakim zakresie utrzymał je w mocy. Niezależnie od powyższego, Kolegium zauważyło, iż z mocy art. 79d ust. 5 ustawy w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 79c, stosuje się przepisy działu III Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa. Odesłanie dotyczy min. przepisów działu 7a 9 "Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych", dlatego Spółka będzie mogła ubiegać się np. o umorzenie kary w całości lub w części bądź rozłożenie jej na raty (art. 67a § 1).

Na powyższa decyzję, Spółka "A" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, kwestionując zasadność zastosowania sankcji karnej na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż ustawą nowelizującą, która weszła w życie w dniu 20 lipca 2011 r. (Dz.U. 2011 r., nr 138, poz. 908), zmieniono zapis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach poprzez obniżenie kary za nieterminowe złożenie sprawozdania do wysokości 500 zł.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 20102 r., sygn. akt II SA/Op 31/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie sądowe ze względu na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1509/10) odnośnie zgodności art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, które następnie podjął postanowieniem z dnia 21 października 2013 r. z uwagi na zakończenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Na rozprawie w dniu 23 grudnia 2013 r. Sąd ujawnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P26/11 w sprawie konstytucyjności art. 79c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 1). Z kolei, po myśli art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w wyżej wskazany sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wykazała, iż nie odpowiadają one prawu.

Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiot postępowania stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2010 r., którą uchylono decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 8 września 2010 r. - nakładającą na "A" Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia za 2009 r.- w części określającej termin oraz sposób uiszczenia kary i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w szczególności art. 37 ust. 1 i ust. 3, art. 79c ust. 3 i art. 79d ust. 3, ust. 4 i ust. 5 tej ustawy.

Obowiązujące w dacie wydania skarżonych decyzji przepisy ustawy o odpadach, stanowiły, iż posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów (art. 37 ust. 1 ustawy), z zastrzeżeniem ust. 2. zbiorcze zestawienie danych powinno zawierać następujące informacje: imię i nazwisko, adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby posiadacza odpadów. Zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów lub wytwórca komunalnych osadów ściekowych był obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy (art. 37 ust. 3 ustawy).

Z kolei w myśl art. 79c ust. 3 ustawy, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł, którą wymierza w drodze decyzji właściwy marszałek województwa. Przepis art. 79c ust. 3 ustawy zamieszczony w rozdziale 9a "Kary pieniężne", jak również przepisy art. 37 ust. 3a, ust. 3b i ust. 3c dodane zostały do ustawy o odpadach na mocy art. 1 pkt 49 i pkt 26 lit. b ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 145). W omawianym zakresie ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, z związku z czym ww. przepis weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc w dniu 12 marca 2010 r. (art. 19 ustawy nowelizującej).

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodność przepisu art. 79c ust. 3, w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 marca 2010 r. do dnia 19 lipca 2011 r. z Konstytucją RP, była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 3 grudnia 2013 r., pod poz. 1426 uznał, w pkt. 1 sentencji wyroku, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 marca 2010 r. do dnia 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto w punkcie drugim wyroku Trybunał orzekł, że art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 184 i art. 42 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając powyższe stanowisko uznał za zasadny zarzut nieproporcjonalności sankcji, przewidzianej w art. 79c ust. 3, za opóźnione przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. Trybunał stwierdził bowiem, że zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej wynika ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Jednocześnie za nieuzasadniony uznał Trybunał Konstytucyjny zarzut, że sankcja wynikająca z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. stanowi przejaw odpowiedzialności o charakterze karnym sensu strico. Sama bowiem wysokość docelowej kary pieniężnej (10.000 zł) nie stanowi argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. Podobnie automatyzm nakładanej kary nie świadczy na rzecz jej niekonstytucyjności, jeżeli obowiązywałby mechanizm miarkowania jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy przez organ administracji podlegający kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie wprowadzone w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, należy uznać nie tylko za przydatne, ale wręcz za konieczne do realizacji legitymowanych konstytucyjnie celów w dziedzinie ochrony środowiska. Zasadność celu występuje, mimo że obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o posiadanych odpadach nie stanowi przejawu działania bezpośrednio związanego z oddziaływaniem na środowisko, a zaniechanie wykonania tego obowiązku nie powoduje bezpośrednio szkód w środowisku. Trybunał podkreślił istnienie innej bezpośredniej i ścisłej więzi między stopniem wykonania obowiązków sprawozdawczych a niebezpieczeństwem zanieczyszczenia środowiska, wpływającej na samodyscyplinę podmiotów gospodarczych w ich postępowaniu z posiadanymi odpadami. Prowadzenie ewidencji zgodnie z rzeczywistością pełni funkcję informacyjną i dyscyplinuje przedsiębiorcę do postępowania, które zapewni zgodność rzeczywistego poziomu wytwarzania lub postępowania z odpadami z normami ustawowymi.

Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji Trybunał wskazał, że w postępowaniu o nałożenie sankcji pieniężnej nie dochodzi do stwierdzenia winy sprawcy, więc prawo do obrony ma mniejsze znaczenie niż w postępowaniu karnym sensu stricto. Prawo do obrony może być przyznane dopiero na etapie kierowania skargi do sądu administracyjnego i postępowania przed tym sądem. W tym postępowaniu nastąpi ocena legalności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przy zachowaniu gwarancji konstytucyjnych.

W aspekcie sutków tego wyroku podnieść należy, iż zgodnie z art. 190 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

W orzecznictwie NSA jak i SN ugruntowany jest pogląd, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma co do zasady taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (ex tunc), chyba że w swoim orzeczeniu Trybunał wskazał inny termin utraty mocy prawnej zakwestionowanej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, wyrok SN z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt I CSK 379/08). Oznacza to, że orzeczenia TK usuwają zakwestionowaną normę prawną w zasadzie od chwili jej wejścia do systemu prawnego. Pogląd ten prowadzi do powstania fikcji prawnej, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, co umożliwia wzruszanie czynności dokonanych na jej podstawie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2013r., sygn. akt III AUa 179/13, Lex nr 1316214). Utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją oznacza, że przepis ten nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2013r., sygn. akt III AUa 1121/12, Lex nr 1280625). Uwzględniając powyższe, wskazać należy, iż zaskarżone w sprawie decyzje zostały wydane na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, przed ogłoszeniem i właściwą promulgacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. Dokonując zatem sądowej kontroli zapadłych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie mógł wyroku Trybunału Konstytucyjnego pominąć. Zasada, zgodnie z która sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wydania, nie ma bowiem zastosowania w przypadku derogacji przepisu dokonanej mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy czym naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu takiej decyzji administracyjnej, gdy podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 K.p.a.). Jeżeli więc w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (por.: R. Hauser, J. Trzciński: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50–51, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 1002/12, opubl. CBOiS na stronach internetowych NSA).

Konsekwencją stwierdzenia niezgodności przepisu art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z Konstytucją jest uznanie, że zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 K.p.a., co determinuje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia o niewykonalności decyzji uzasadnia art. 152 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 P.p.s.a., a na ich wysokość składa się kwota 400 (czterysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze, że ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. utraciła moc zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21). Z mocy art. 246 ww. ustawy, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 79c ust. 3 ustawy z 2001 r. z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11.