II SA/Kr 1284/13

Uzasadnienie

II SA/Kr 1284/13

Uzasadnienie

Starosta C. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 237 oraz 240 w związku z art. 238 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2008 r. Dz. U. Nr 25 póz. 150 z późn. zm.) oraz 104 k.p.a. zobowiązał A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadzącą instalację sortowni odpadów komunalnych w T. przy ul. [...] do: l. Sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w związku ze stwierdzeniem okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego odziaływania instalacji na środowisko. W dalszej l części sentencji omawianej decyzji w pkt 1 Starosta określił zakres części opisowej przedmiotowego dokumentu, w pkt 2 zarządził określenie odziaływania na środowisko instalacji, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w pkt 3 zarządził opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko; ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wytworzonymi, zbieranymi oraz przetwarzanymi odpadami oraz gospodarki wodnościekowej, w pkt 4 zarządził porównanie wykorzystywanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143, w pkt 5 zarządził wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenia granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych do tyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich, w pkt 6 zarządził przedstawienie działań minimalizujących konflikty, w celu pozyskania społecznej akceptacji dla funkcjonowania instalacji, w pkt 7 zarządził zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie, w pkt 8 zarządził wskazanie nazwiska osoby lub osób sporządzających przegląd.

W pkt II sentencji decyzji Starosta C. określił termin wykonania opracowania do dnia 31 października 2013.

W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji podał, że w związku z licznymi interwencjami sąsiadów oraz Przedstawicieli Stowarzyszenia "[...] " z siedzibą w T. przy ul. [...] na uciążliwość powodowana przez sortownię odpadów komunalnych eksploatowaną przez firmę A. Sp. Z o.o. - organ stwierdził, iż mogą zachodzić okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Powyższa decyzja Starosty C. została zaskarżona w dniu 13 czerwca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , działającą pełnomocnikiem - radcą prawnym.

W/w decyzji Starosty C. odwołujący się zarzucił: 1) naruszenie art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż podstawą do wydania rozstrzygnięcia określonego w w/w przepisie jest ustalenie "możliwości" zachodzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, podczas gdy z w/w przepisu wynika, iż podstawą do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia jest "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko; 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia arbitralnego, 3) naruszenie art. 80 k.p.a. przez uznanie, w sposób dowolny, a nie swobodny, przez organ l instancji za udowodnione, że w niniejszej sprawie występują okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, wskutek błędnego przyjęcia, że "liczne interwencje* sąsiadów" stanowią wystarczający materiał dowodowy, 5) naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje niemożność zastosowania się odwołującego się do treści decyzji podjętej w sposób arbitralny.

Odwołujący się wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty C. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.

W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , zwane dalej w skrócie SKO, działając na podstawie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, póz. 1227) w zw. z art. 237, art. 238, art. 240, art. 378 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2008 r. Dz. U. Nr 25 póz. 150 z późn. zm.) art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013, póz. 267) - wydało w dniu 16 lipca 2013 r. decyzję znak: [...] , którą utrzymało w mocy zaskarżoną w/w decyzję starosty C. W ocenie Kolegium wykładnia art. 237 Prawa ochrony środowiska prowadzi do wniosku, że do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego konieczne i wystarczające jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Przepis nie wymaga stwierdzenia, że skutek taki zaistniał tj., że instalacja oddziałowuje negatywnie na środowisko. Następnie SKO wskazuje, że w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska napisał, że przeprowadzona kontrola wskazuje na naruszenie decyzji Starosty C. z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków w zakresie gospodarki odpadami oraz gospodarki wodno-ściekowej. Podobne uwagi zawiera pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 12.10.2012, w którym Inspektor ponadto wystąpił do właściwych organów ochrony środowiska oraz do zarządzającego składowiskiem z inicjatywą podjęcia działań podnoszących standardy ekologiczne, w kierunki opracowania przeglądu ekologicznego. Następnie SKO stwierdza, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ l instancji wskazuje na możliwość, że negatywne oddziaływanie na środowisko powoduje instalacja sortowni odpadów komunalnych w T. . Należy wskazać, iż tylko sporządzenie przeglądu ekologicznego pozwoli na stwierdzenie skali negatywnego wpływu tej sortowni na środowisko, a co za tym idzie, umożliwi dostosowanie tej instalacji do wymagań ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawności żądania wykonania przeglądu ekologicznego wobec prowadzonej działalności gospodarczej należy stwierdzić, że obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego opiera się na określonej przyczynie i ma określony zakres. Cały proces postępowania dowodowego wskazuje nie tylko na interwencję sąsiadów składowiska odpadów, ale również na podjęcie niezależnych kroków przez organ l instancji takich jak: pozyskanie opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. , przeprowadzenie dwukrotnie wizji lokalnych w dniach 15.03.2013 r. i 01.03.2013 r. oraz spotkanie Starosty C. z Zarządem Stowarzyszenia Z. .

W dniu 28 sierpnia 2013 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , działająca pełnomocnikiem - radcą prawnym, zwana dalej skarżącym, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO z dnia 16 lipca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia 27 maja 2013 r.

Zakwestionowanej w/w decyzji SKO skarżący zarzuca:

1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 237 ustawy Prawo ochrony Środowiska, dalej w skardze POŚ;

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji wydanej z przekroczeniem granic swobodnego uznania administracyjnego, a to przez nałożenie na skarżącego obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w sytuacji gdy działanie to nie miało na celi realizacji konkretnych celów określonych w POŚ;

3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, która jest obarczona poważną wadą procesową polegającą na braku odpowiedniego uzasadnienia przez organ I instancji wydanej decyzji, co powinno skutkować co najmniej uchyleniem przedmiotowej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia a w konsekwencji w sprawie występuje również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy, a to przez brak wskazania jakim celom ma służyć nałożenie na skarżącego obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego oraz brak wykazania , że zastosowanie w sprawie art. 237 jest konieczne, gdyż nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych, a przenoszenie na obowiązków związanych z ustalaniem stanu faktycznego na stronę postępowania administracyjnego ma charakter wyjątku od reguły wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a.

5) Naruszenie art. 237 POŚ przez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie, a to przez nałożenie na skarżącego obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w sytuacji, gdy działanie to nie miało na celu realizacji konkretnych celów, określonych w POŚ.

Skarżący wnosi o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Starosty C. , wstrzymanie przez Sąd wykonania decyzji SKO i zasądzenie od SKO w K. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2D02 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 48323).

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zgodność z prawem decyzji

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 lipca 2013 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję Starosty C. z dnia 27 maja 2013 r. Kontrolowana sprawa dotyczy zatem prawidłowości zastosowania w sprawie art. 237, art. 238, art. 240 art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2008 r. Dz. U. Nr 25 póz. 150 z późn. zm.), dalej w skrócie p.o.ś.)

W myśl postanowień art. 237 p.o.ś. w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Zarazem, zgodnie z treścią art. 238 p.o.ś., przegląd ekologiczny instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinien zawierać:

1) opis obejmujący:

a) rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym,

b) powierzchnię zajmowanego terenu lub obiektu budowlanego,

c) rodzaj technologii,

d) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej,

e) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji zabytki chronione na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

f) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy - Prawo wodne oraz przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym;

2) określenie oddziaływania na środowisko instalacji, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

3) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko;

4) porównanie wykorzystywanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143;

5) wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich;

6) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie;

7) nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd.

Wmyśl art. 239 p.o.ś., w decyzji, o której mowa w art. 237 p.o.ś., organ właściwy do jej wydania może: 1) ograniczyć zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego;

2) wskazać metody badań i studiów.

Z kolei zgodnie z art. 240 p.o.ś. jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd.

Analiza treści art. 237 p.o.ś. pozwala na stwierdzenie, że w przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się dwoma instytucjami: instytucją pojęć nieoznaczonych i instytucją związanego prawem uznania administracyjnego. Pojęciem nieoznaczonym we wskazanym przepisie jest zwrot: "okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Uznanie administracyjne wynika ze zwrotu "organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać". W tej sytuacji, w której w jednym przepisie ustawodawca posługuje się zarazem pojęciem nieoznaczonym i związanym prawem uznaniem administracyjnym, interpretacja pojęcia nieoznaczonego dokonana przez organ administracyjny determinuje sposób korzystania z przez niego z uznania administracyjnego. Jednocześnie sposób wykładni tego pojęcia, jak i uznania administracyjnego podlega kontroli sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie możliwość wydania decyzji uznaniowej zobowiązującej jej adresata do sporządzenie przeglądu ekologicznego ma miejsce wtedy, gdy właściwy organ w sposób zgodny z prawem ustali, że w sprawie zaszły przesłanki w postaci okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Byt faktyczny tych okoliczności musi być niewątpliwy, przy czym same okoliczności powinny wskazywać na potencjalną możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, l ta potencjalna możliwość oddziaływania negatywnego na środowisko też powinna być zweryfikowana przez właściwy organ.

Przy ocenie, czy zaistniały te przesłanki na tle posiadanego uznania administracyjnego - organ powinien mieć na względzie, że przedmiotem postępowania w trybie art. 237 p.o.ś. jest nałożenie na adresata decyzji obowiązku z zakresu sporządzenia określonego materiału dowodowego. Artykuł 237 p.o.ś. uprawnia bowiem i jednocześnie zobowiązuje organ w sytuacji, gdy zaistnieje stan faktyczny przewidziany hipotezą normy - do przerzucenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym na stronę postępowania administracyjnego i poniesienia jego kosztów.

Dodatkowo organ powinien zastanowić się i wskazać stronie postępowania czemu ma służyć przygotowany w tym trybie materiał dowodowy. Jak bowiem trafnie podnosi doktryna "Ustawową przesłanką takiego żądania jest stwierdzenie możliwości negatywnego odziaływania na środowisko. Należy jednak zauważyć, że decyzja zobowiązująca do jego sporządzenia powinna być powiązana z zamiarem podjęcia przez organ jakiś dalszych działań, do których potrzebne mu będą ustalenia zawarte w przeglądzie; jego opracowanie nie może być sztuką dla sztuki i służyć tylko zaspokojeniu ciekawości.". Zob.: Ustawa-Prawo Ochrony Środowiska. Komentarz, J. Jendrośka red., Wrocław 2001, s. 664.

Tymczasem organ l instancji nie potrafił wykorzystać w uzasadnieniu swojej decyzji stanów faktycznych, które znalazły odzwierciedlenie w protokołach kontroli przeprowadzonych z jego upoważnienia z dnia 1 marca 2013 (karta [...] akt sprawy) oraz z dnia 15 marca 2013 r. (karta [...] akt sprawy. Nie wskazał, które konkretnie z okoliczności, o których jest mowa w tych protokołach - wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Organ l instancji nie ustosunkował się do faktu polegającego na tym, że w dniu 7 marca 2013 Z.M. Kierownik Sortowni Odpadów w T. przy ul. [...] dostarczył do Urzędu kserokopię decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 29 marca 2012 znak: [...] , udzielającej Spółce Usługi Komunalne "[...] " Sp. Zo.o. w T. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego pochodzących z terenu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w T. . Tymczasem w protokole kontroli z dnia 15 marca 2013 jest mowa, że "zakład winien dopełnić obowiązku wynikającego z przepisów ustawy prawo wodne. Termin wykonania powyższego do dnia 31.07.2013". Organ l instancji nie ustosunkował się w treści uzasadnienia swojej decyzji do faktu polegającego na tym, że przedmiotowa sortownia odpadów znajduje się na terenie składowiska odpadów komunalnych w T. Organ l instancji powinien zatem sprecyzować w uzasadnieniu swojej decyzji, że ma bierze pod uwagę stany faktyczne związane z działalnością sortowni odpadów.

Jednocześnie skład rozpoznający sprawę zauważa, że w piśmie Zastępcy [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 kwietnia 2013 r, znak [...] (karta [...] akt sprawy) jest mowa o stwierdzonych nieprawidłowościach podczas kontroli, jednak te nieprawidłowości nie są wyraźnie sprecyzowane. Jest też ogólnie mowa o zastosowaniu pouczenia, jak również o ukaraniu kontrolowanego podmiotu grzywną w drodze mandatu karnego -jednak nie jest podane w związku z czym konkretnie te sankcje nastąpiły. W piśmie tym jest stwierdzone, że linia sortownicza nie jest stale połączona z gruntem bez odniesienia się do ustawowego pojęcia instalacji na gruncie p.o.ś. W tym miejscu Sąd zauważa, że zaskarżone decyzje organu l i II instancji zostały wydane z zastosowaniem podstaw prawnych odnoszących się do pojęcia instalacji.

Z kolei w piśmie Zastępcy [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 kwietnia 2013 r. [...] (karta [...] akt sprawy) jest mowa o okolicznościach, które zdaniem piszącego podmiotu stanowią naruszenie decyzji Starosty C. z dnia 20.11.2009, a w aktach sprawy brak jest tej decyzji

W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Brak jest natomiast zawiadomienia, zgodnie z którym organ l instancji umożliwiłby już przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się stronie co do zebranych dowodów i materiałów. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest z dnia 6 maja 2013, stronie zostało doręczone w dniu 13 maja 2013 r. Materiał dowodowy pochodzi z czasu i był zgromadzony głównie przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. W związku z tym zgodnie żart. 10 § 1 k.p.a. - organ l instancji tym bardziej powinien poinformować stronę odrębnym pismem, że przystępuje do wydania decyzji, gdyż przed wydaniem decyzji strona ma prawo do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów.

SKO w K. utrzymując w mocy decyzję Starosty C. powieliło i zarazem zaakceptowało w/w. błędy postępowania organu l instancji, to znaczy m.in. nie uzasadniło szczegółowo z odpowiednią argumentacją przyczynowo-skutkową – w sposób przewidziany przez prawo w art. 107 k.p.a. - dlaczego, jego zdaniem w sprawie wystąpiły okoliczności, o których jest mowa w art. 237 p.o.ś.

SKO nie zwróciło uwagi na fakt, że przedmiotowa decyzja wydawana na podstawie art. 237 p.o.ś. jest decyzją uznaniową połączoną z interpretacją pojęć nieoznaczonych - w związku z czym jej uzasadnienie w żadnym wypadku nie może polegać na zastąpieniu mechanizmu wykazania związków przyczynowo-skutkowych samym ogólnikowym odesłaniem do dokumentów wskazanych w uzasadnieniu decyzji SKO. SKO nie wykazało bowiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy okolicznościami a potencjalnym naruszeniem środowiska, chodzi tutaj o wskazanie jakiego typu potencjalne "możliwe" naruszenie środowiska może wywołać dana konkretna okoliczność. Co więcej, SKO nie doprecyzowało na samym początku samych okoliczności, które konkretnie mają stanowić potencjalne źródło naruszenia środowiska. Wykazanie tych okoliczności nie może polegać na wymienieniu w uzasadnieniu decyzji SKO samych dokumentów i faktów przeprowadzenia kontroli. Treść tych dokumentów i protokoły kontroli powinny być wykorzystane dla samodzielnego, merytorycznego uzasadnienia stanowiska w sprawie. Tak samo wskazanie celu sporządzenia przeglądu ekologicznego nie posiada charakteru zindywidualizowanego. Ponieważ organ l instancji nie wskazał jakiemu konkretnie dalszemu działaniu ma służyć sporządzenie przeglądu ekologicznego, w przekonaniu Sądu powstaje pytanie, czy ten brak może być sanowany, uzdrowiony przez organ II instancji.

SKO nie dopatrzyło się braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ l instancji i bezzasadnie przyjęło, wobec powyższych uwag co do materiału dowodowego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest spójny, kompletny i wystarczający.

Wskazane błędy w postępowaniu wyjaśniającym organu l instancji, uzasadniały zdaniem składu rozpoznającego sprawę rozważenie zastosowania przez SKO art. 138 § k.p.a., w celu prawidłowego zbadania całego zakresu sprawy i uniknięcia naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

Skład rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tego też względu wady uzasadnienia decyzji uznaniowej, uznaje za naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nieprzekonująco przedstawił argumenty, wykroczył poza zakres uznania administracyjnego (WSA w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 19 stycznia 2011 r., l SA/Kr 1959/10).

Sąd podkreśla, że przy ocenie decyzji uznaniowej badaniu podlega również, czy spełnione zostały wszystkie wymogi określone w art. 7 k.p.a. Kontroli nie ogranicza się tylko do zbadania, czy czyniąc użytek z przyznanego mu uprawnienia, organ wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie ale również ocenić należy, czy spełniona została powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Skład rozpoznający sprawę zauważa również, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi wyraz realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt l SA/Lu 21/98, LEX nr 34147 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie wskazanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie decyzji winno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, jak wykazano organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich argumentów, twierdzeń i dowodów strony, mających wykazać brak negatywnego oddziaływania na środowisko (a więc istotnych). Tym samym uzasadnienie decyzji nie realizuje wskazanych wyżej kryteriów.

SKO utrzymując w mocy decyzję Starosty C. zaaprobowało wszystkie powyżej wady postępowania organu l instancji, gdyż do tych wad w żaden sposób się nie odniosło.

Zarazem SKO pominęło w swoich rozważaniach możliwości wynikające z treści art. 239 i art. 240 p.o.ś. w przedmiocie ograniczenia zakresu przeglądu ekologicznego. Pominęło kwestię braku wskazania przez organ l instancji podstaw prawnych do określenia terminu sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Skład rozpoznający sprawę, co już było sygnalizowane powyżej, podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. (II SA/Sz 538/07, LEX nr 460845) w którym stwierdzono, że: "przegląd ekologiczny jest w istocie opinią specjalistyczną, a zatem koszty jego sporządzenia są wysokie i obciążają prowadzącego tę instalację, co nie jest dla niego obojętne. Jeżeli zatem ten sam cel mógłby być osiągnięty przy pomocy innych środków dowodowych, to sięganie po instrument niewątpliwie najdroższy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Rzeczą organu jest wykazanie, że osiągniecie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwie przy użyciu innych środków dowodowych".

Jest oczywiste, że przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu czy konkretna instalacja (działalność) negatywnie oddziaływuje na środowisko i ewentualnie jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego działania. Zarazem trzeba jednak pamiętać, że przegląd ekologiczny stanowi specjalistyczną opinię, i że nałożenie obowiązku sporządzenia takiej opinii na określony podmiot - co podnosi się we wskazanym powyżej piśmiennictwie - przenosi ciężar ustalenia stanu faktycznego z organu na stronę postępowania.

Zatem zarówno SKO utrzymując w mocy decyzję organu l instancji jak i uprzednio organ l instancji, czyli Starosta C. - powinny uwzględnić, że "przenoszenie obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego na stronę postępowania może mieć miejsce, gdy przepis prawa wyraźnie na to zezwala (tak jak w rozpatrywanym przypadku) a jednocześnie organ winien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. W związku z tym nakładając obowiązek opracowania przeglądu ekologicznego organ powinien w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawić określony wyżej sposób rozumowania dlaczego in concreto zachodziła tak konieczność" (K.Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEK, Warszawa 2007 s. 470-471).

Zdaniem WSA w Krakowie w rozpoznawanej sprawie SKO zupełnie uchyliło się od ustaleń i rozważań w powyższym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nawet nie podjęto próby wykazania, że ewentualne ustalenie negatywnego oddziaływania działalności skarżącego na środowisko nie jest możliwie przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny.

Z tych wszystkich wskazanych powyżej względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem zasad postępowania przy wydawaniu decyzji, w tym szczególnie decyzji uznaniowych, co doprowadziło w efekcie do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Zarówno organ l i II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80, art. 107 § 1i§3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że uzasadnienie decyzji SKO - bardzo ogólnikowe a wręcz blankietowe - nie spełnia wymogów art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., co, jak wcześniej wykazano, w przypadku decyzji uznaniowej, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt l sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, orzeczono, zgodnie z art. 152 w/w ustawy, w pkt II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy.