II SA/Kr 1352/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 16 listopada 2000 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 25 września 2000 r., znak: [...] nakazującej L. S. zam. K., ul. H. jako inwestorowi wykonać rozbiórkę (likwidację) parkingu strzeżonego urządzonego samowolnie na posesji składającej się z działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] przy ul. N. w K., z jednoczesnym określeniem, że rozbiórce podlegają: wjazd na teren posesji od strony ul. P., kiosk drewniany (stróżówka) i oświetlenie terenu parkingu - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji L. S. podnosił, że ogrodzenie posesji jest tymczasowe i wykonane po powiadomieniu właściwych organów, tak samo tymczasowa jest stróżówka nie połączona trwale z gruntem, na wykonanie wjazdu na teren posesji skarżący posiada zgodę Zarządu Dróg, a oświetlenie terenu wykonane zostało zgodnie z warunkami technicznymi ustalonymi przez Zakład Energetyczny w K. Skarżący wskazywał, że teren na którym zrealizowany ma być parking jest wprawdzie przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi, ale decyzjami o warunkach zabudowy przeznaczony jest do czasowego użytkowania na taką właśnie inwestycję jaka została zrealizowana. W związku z tym odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

W wyniku pisma B. i R. B. informującego o budowie parkingu przez J. S., do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Dla Miasta K. zgłosił się L. S. i oświadczył, że w listopadzie 1999 r. wykonał ogrodzenie działki przy ul. N. w K. z siatki na słupkach metalowych po uprzednim zawiadomieniu Urzędu Miasta w K., a następnie otworzył na tej działce w kwietniu 2000 r. parking strzeżony po uprzednim wykonaniu budki - stróżówki, oświetlenia i wjazdu na działkę. L. S. oświadczył również, że jego brat J. S. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla celów budowy parkingu na przedmiotowej działce, a wniosek L. S. o pozwolenie na budowę parkingu (już zrealizowanego) jest w trakcie rozpatrywania.

Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 23 maja 2000 r. kontrolę na posesji przy ul. N. w K. składającej się z działek o nr ewid gr. [...], [...], [...] i [...]. Stwierdzono wówczas, że na działkach nr [...] i [...] istnieje użytkowany parking na ok. 100 stanowisk. Teren został ogrodzony, utwardzony tłuczniem, ustawiona została budka przy wjeździe na parking od strony zachodniej. Współwłaścicielami przedmiotowej posesji są E. O., J. S. i L. S. (w kontroli nie brały udziału strony).

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta na wniosek J. S. decyzją z dnia 14 lipca 1999 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego na około 47 miejsc postojowych oraz 10 miejsc dla potrzeb autokomisu na przedmiotowej działce. W wyniku odwołania B. i R. B. powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 września 1999 r., znak: [...], a B. i R. B. złożyli na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W oświadczeniu z dnia 29 maja 2000 r. L. S. stwierdził miedzy innymi, iż wybudował parking bez wymaganego pozwolenia zdając sobie sprawę, że "wydanie pozwolenia na budowę będzie trwało latami" z powodu protestów sąsiada.

Organ odwoławczy podkreślił, że świetle przepisu art. 28 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego budowa takiego obiektu budowlanego jak parking wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem wykonanie wszystkich elementów tworzących z ogrodzonej działki parking strzeżony wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie tego parkingu bez takiej decyzji stanowi samowolę budowlaną.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W związku z tym orzeczony w decyzji organu pierwszej instancji nakaz rozbiórki elementów tworzących przedmiotowy parking strzeżony jest zasadny i zgodny z prawem.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2000 r., znak: [...] złożył L. S., wnosząc o jej uchylenie ze względu na to, że decyzja ta został wydana bez uwzględnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie.

Skarżący podniósł, że ogrodzenie posesji jest ogrodzeniem tymczasowym dokonanym po uprzednim powiadomieniu właściwych organów, wjazd na teren posesji wykonano poprzez utwardzenie kruszywem umożliwiając wjazd na teren posesji bez zmiany ukształtowania terenu za zgodą Zarządu Dróg, a oświetlenie trenu wykonane zostało zgodnie z warunkami technicznymi ustalonymi przez Zakład Energetyczny w K. jako oświetlenie posesji skarżącego. Ponadto kiosk drewniany - stróżówka - jest obiektem tymczasowym, postawionym na wylewce betonowej i nie jest związany trwale z gruntem. Również ukształtowanie terenu w wyniku prac porządkowych nie zostało zmienione.

Skarżący podnosi też, w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 1999 r., znak: [...] nie uwzględniono odwołania B. i R. B., gdyż w wyniku uchwały podjętej w dniu 21 czerwca 1999 r. przez pięcioosobowy skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała sygn. akt OPK 2/99) stwierdzono, iż "w przypadku niezamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm.) zasady tymczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę lub modernizację dróg publicznych, dopuszczalne jest tymczasowe wykorzystanie zarezerwowanych na ten cel pasów gruntów na zasadach określonych w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60 ze zmianami)".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdzono, że parking strzeżony ogrodzony, oświetlony i wyposażony w stróżówkę jest w całości obiektem budowlanym realizowanym w celu pełnienia konkretnej samodzielnej funkcji użytkowej. Oczywiste jest, że żadnego z elementów przedmiotowego parkingu nie można rozpatrywać oddzielnie i nie można utożsamiać tych rozpatrywanych odrębnie elementów na przykład ze zdefiniowanymi w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym.

Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 11699/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2000 r., nr [...].

Sąd uznał, iż organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wystarczający do zastosowania restrykcyjnej regulacji obowiązującego ówcześnie art. 48 Prawa budowlanego i nie oceniły zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy nie wykazały, że przedmiotowa inwestycja określana przez inwestora jako parking jest obiektem budowlanym będącym budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego jako całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. W niniejszej sprawie stwierdzono jedynie "utwardzenie tłuczniem, kruszywem" bez oceny tego rodzaju efektu działania inwestora jako elementu obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Dodatkowo organy nie zbadały kwestii powiązania kiosku z gruntem, a od tego zależy czy dopuszczalna jest jego kwalifikacja jako obiektu tymczasowego, a w konsekwencji czy wymagał on pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia. Nadto organy nie wskazały jego rozmiarów. W kwestii zaś latarni na słupach stalowych nie wskazano, jak zostały one połączone z gruntem, czyli jakie roboty budowlane zostały wykonane. Wyjaśnienie również tych okoliczności da odpowiedź na pytanie czy urządzenie parkingu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia. Od tego bowiem zależy tryb postępowania rozbiórkowego. Sąd wskazał też na niejasne sformułowanie decyzji pierwszej instancji w zakresie nałożonego obowiązku i jego przedmiotu. Sformułowanie "likwidacja" parkingu nie może być w sprawie traktowana jako równoznaczna z obowiązkiem jego rozbiórki w sytuacji, gdy organ nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii rozbiórki w zakresie utwardzonego terenu, a odnosi się jedynie wjazdu na teren posesji, kiosku drewnianego (stróżówki) i oświetlenia terenu. Brzmienie decyzji wskazuje na konieczność zaprzestania działalności w zakresie prowadzenia parkingu a nie jego rozbiórkę jako obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. II OSK 593/12 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. II OSK 593/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że badając zasadność zarzutów skierowanych przeciwko wyrokowi sądu I instancji należało przede wszystkim mieć na względzie, iż ocena działań organów administracji winna być dokonywana w świetle norm obowiązujących w chwili ich podejmowania, zaś ustalenie, czy wykonane przez inwestora prace, objęte decyzją rozbiórkową wymagały pozwolenia na budowę odnosić należy do norm prawa budowlanego obowiązującego w chwili ich dokonania oraz rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Oznacza to konieczność analizy art. 28, 29, 30 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 1994 r. Nr 89, poz. 414, ze zmianami wchodzącymi w życie od dnia 24 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 111 poz. 726). W ich świetle pozwolenia na budowę wymagało utwardzenie powierzchni gruntu na działkach. Dopiero w wyniku zmiany wprowadzonej z dniem 11 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718) zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę utwardzenie powierzchni na działkach budowlanych; nałożono wówczas konieczność uzyskania zgłoszenia. Identyczną regulację wprowadzono wówczas dla miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że zakres ustawy prawo budowlane został określony w art. 1, zgodnie z którym ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów. Pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnione zostało w art. 3 prawa budowlanego i obejmuje ono m.in. budowle, a więc to wszystko co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt. II OW 142/12).

Przepisy ustawy prawo budowlane w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniu nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie utwardzenie terenu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego celowym jest w takiej sytuacji sięgnięcie do funkcjonującej w słowniku języka polskiego definicji pojęcia utwardzać, które oznacza czynić coś twardym, twardszym (por. Nowy Słownik Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002). Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę.

Funkcję parkingu spełniać może nie tylko wybetonowana nawierzchnia, ale również utwardzona w sposób, o którym mowa w niniejszej sprawie, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, do których zaliczyć należy wjazd, stróżówkę, oświetlenie. Przy czym nie powinno budzić wątpliwości w niniejszej sprawie, że nakazem rozbiórki objęto jedynie wjazd powstały wskutek utwardzenia tłuczniem i kruszywem, stróżówkę oraz latarnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika to z jasno sprecyzowanego rozstrzygnięcia, które nakazuje rozebrać parking, precyzując jednak, że do likwidacji przeznaczony jest wjazd na niego, kiosk drewniany, stróżówka. Stanowisko zaprezentowane przez wojewódzki organ nadzoru w odpowiedzi na skargę potwierdza przedstawione przez sąd wyjaśnienie zakresu przedmiotowego rozbiórki. Na stronie 3 dokumentu stwierdzono, że decyzją nakazano rozbiórkę parkingu ze sprecyzowaniem szczegółowym, iż likwidacji podlega wjazd, stróżówka, oświetlenie terenu parkingu.

Ponadto wskazywanie na konieczność zbadania, czy nakazem rozbiórki winno być objęte także utwardzenia terenu wykorzystywanego na parking w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiłoby naruszenie zasady reformationis in peius, zawartej w art. 134 § 2 P.p.s.a. Skoro bowiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł inwestor, ewentualne poszerzenie zakresu rozbiórki pogorszyłoby jego sytuację w wyniku wniesionej przez niego skargi do sądu administracyjnego.

W zaistniałych okolicznościach nie zachodzi zatem potrzeba ustalenia powiązania z gruntem stróżówki oraz słupów metalowych na których posadowione są lampy, skoro stanowią one wraz z urządzonym wjazdem i utwardzoną nawierzchnią wykorzystywaną na parking jedną całość techniczno gospodarczą, jedno przedsięwzięcie na wykonanie którego wymagane było pozwolenie na budowę.

Podkreślić w tym miejscu należy, że na wzniesienie stróżówki konieczne byłoby pozwolenie na budowę nawet wówczas, gdyby nie była trwale związana z gruntem. Obowiązujący w chwili jej wznoszenia art. 29 ust. 1 pkt 5a prawa budowlanego brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odnosi do tymczasowych obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Tymczasem w niniejszej sprawie czasookres posadowienie stróżówki nie odpowiada wymogom tej normy. Od momentu jej wzniesienia upłynął znacznie dłuższy okres czasu i to licząc już do chwili wydania decyzji rozbiórkowych. Stróżówka nie stanowi również budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną, obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, obiektu gospodarczego na działce pracowniczej, których wzniesienie ustawodawca również zwolnił od uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 1 pkt 3, ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego).

Odnosząc się do latarni na słupach metalowych Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć bądź spowodować przesunięcie w inne miejsce (II OSK 323/11). Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem lamp wystarczyłoby nie tylko umieszczenie słupów metalowych z nimi w stopce fundamentowej, ale także wkopanie ich w ziemię.

W końcowej części uzasadnienia sąd odwoławczy stwierdził jednoznacznie, że w niniejszej sprawie wbrew stanowisku sądu I instancji zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ustawy prawo budowlane w brzmieniu z daty wydania decyzji rozbiórkowej. W istocie bowiem inwestor nie legitymował się koniecznym pozwoleniem na wykonanie objętych nakazem rozbiórki prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy na mocy powołanego wcześniej art. 190 zd. 1 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przytoczone rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego należało oddalić skargę. Sąd II instancji wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi potrzeba dodatkowego ustalenia okoliczności faktycznych, bowiem stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego daje podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Nie ma również wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia - nakazem rozbiórki objęto jedynie wjazd na parking, powstały wskutek utwardzenia tłuczniem i kruszywem, stróżówkę oraz latarnie. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie narusza przepisów prawa.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a