I OW 262/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z 9 października 2013 r. Starosta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Starostą [...] przez wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego do wydania wtórnika prawa jazdy.

W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, że 24 września 2012 r. K.I. złożył w Delegaturze Dzielnicy [...] Urzędu Miasta W. Biurze Administracji i Spraw Obywatelskich wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy. Powodem złożenia wniosku, jak to wynika z jego treści, była zmiana danych w zakresie adresu zamieszkania, polegająca na wpisaniu słowa "brak" zamiast dotychczasowego adresu w W.

Do wniosku została załączona m.in. kserokopia prawa jazdy z podanym adresem zamieszkania oraz kserokopia dowodu osobistego, w którym brak jest wpisu dotyczącego adresu zameldowania. Dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, Delegatura Dzielnicy [...] wystąpiła do K.I. o wskazanie aktualnego adresu zamieszkania. W odpowiedzi B. I., działając z upoważnienia męża podała, że obecnie nie posiada on adresu zamieszkania. W tej sytuacji Delegatura w Dzielnicy [...], w ramach tego samego organu administracji publicznej, tj. Prezydenta W., przekazała wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Dzielnicy [...] Urzędu W., jako do organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy. Pismem z 29 października 2012 r. powiadomiono B. I. o zakończeniu postępowania. W dniu 6 listopada 2012 r. B. I. oświadczyła, że jej mąż przebywa czasowo pod adresem L., w związku z czym wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy został przekazany do Starostwa Powiatowego w N., które po uzyskaniu informacji z Urzędu Gminy w L., że K.I. nie jest zameldowany czasowo pod wskazanym adresem, zwróciło wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy do Urzędu Miasta W.

Prezydent Miasta W. decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówił wydania wtórnika prawa jazdy uzasadniając takie stanowisko niewypełnieniem przez stronę we wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy w części A (dane personalne) pkt 6 (adres zamieszkania). Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2013 r., które przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdziło, że zgodnie z brzmieniem rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 1005 ze zm.), obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy jest wskazanie przez wnioskodawcę adresu zamieszkania. Kolegium wskazało, że zarówno złożone oświadczenie o braku adresu zamieszkania, jak i wskazanie adresu czasowego pobytu, nie mogą być uznane w świetle obowiązujących przepisów prawa za wskazanie miejsca zamieszkania.

W toku prowadzonego ponownie postępowania, Urząd Miasta W. wezwał B.I.do wskazania aktualnego adresu zamieszkania K. I., powtarzając za organem II instancji, że jest to obligatoryjny element wniosku o wymianę prawa jazdy. Takie wezwanie spowodowało złożenie przez K.I.kolejnego wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy, w którym wpisał on jako adres zamieszkania L., a następnie ponowne przekazanie wniosku do Starostwa Powiatowego w N., jego zwrot do Urzędu W. oraz przekazanie tego wniosku po raz trzeci do Starostwa Powiatowego w N., które ustaliło, że wskazane miejsce zamieszkania jest w prowadzonej ewidencji ludności numerem pustym.

Zdaniem Starosty [...], przedstawiony stan faktyczny sprawy jednoznacznie potwierdza, że organem właściwym do załatwienia wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy jest Prezydent W.

Zgodnie z przepisem art. 97 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), obowiązującym w dacie złożenia wniosku, dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, a w uzasadnionych przypadkach - właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu. Ponieważ jednak w konkretnym przypadku wnioskujący o wydanie wtórnika prawa jazdy jednoznacznie stwierdził i udokumentował, że na terenie kraju nie ma miejsca zamieszkania, organem właściwym miejscowo do załatwienia tej sprawy jest w myśl przepisów art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a. Prezydent Miasta W.

Jeżeli więc przyjąć, że K.I., jak to udokumentował przedkładając kserokopię dowodu osobistego, nie posiada miejsca zamieszania na terenie kraju, a ostatnim miejscem jego pobytu był lokal pod adresem uwidocznionym w wymienianym prawie jazdy ([...] W., ul. [...]), to zgodnie z powołanymi przepisami art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a., organem właściwym w konkretnym przypadku jest Prezydent Miasta W. (Delegatura Dzielnicy [...]). Natomiast, jeżeli przyjąć, że K.I.nie posiada miejsca zamieszania na terenie kraju i że ostatnim miejscem jego pobytu nie był lokal pod adresem uwidocznionym w wymienionym prawie jazdy, to organem właściwym jest również Prezydent Miasta W. (Delegatura Dzielnicy [...]).

W ocenie Starosty [...], z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nakładanie na K.I.obowiązku wskazania adresu zamieszkania doprowadziło do wskazywania adresu lokalu na terenie powiatu [...], w którym w ogóle nie jest zameldowany i w którym faktycznie nie zamieszkuje, skoro brak jakichkolwiek innych dowodów potwierdzających jego pobyt w tym lokalu. Ponadto, doprowadziło do złożenia przez zainteresowanego drugiego, niezgodnego z dowodem tożsamości wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy.

Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaznaczył również, że przekazywanie wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy Staroście [...] nie było także zasadne z tego powodu, że Prezydent W. wydał już w sprawie decyzję o odmowie wydania wtórnika prawa jazdy i że po jej uchyleniu przez organ wyższego stopnia sprawa została przekazana Prezydentowi do ponownego rozstrzygnięcia. Organ ten faktycznie dokonał więc merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i tym samym uznał się za organ rzeczowo i miejscowo właściwy. Na obecnym etapie postępowania przekazanie przez ten organ wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy innemu organowi mogłoby nastąpić po umorzeniu prowadzonego postępowania z tego powodu, że prowadzący je organ uznałby, że nie jest właściwy w sprawie.

W odpowiedzi, Prezydent W. wniósł o wyznaczenie Starosty [...], jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ podkreślił, że miejsce zamieszkania wnioskodawcy nie może być utożsamiane z miejscem zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju. Z uwagi na nadesłanie przez pełnomocnika K.I.wniosku uzupełnieniowego w części A pkt 6 przez wskazanie adresu zamieszkania w L., Z. i w części E pkt 1 wskazanie zmiany adresu zamieszkania, wniosek w sprawie wymiany prawa jazdy został przekazany Staroście [...]. Zatem, właściwość Starosty [...] wynika z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczność, że K.I.nie posiada adresu zameldowania w L., Z. nie przesądza o tym, że nie ma on tam miejsca zamieszkania.

Niezbędnym elementem wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy jest wskazanie przez wnioskodawcę adresu zamieszkania, który jest następnie zamieszczany w dokumencie wtórnika prawa jazdy. Brak jest podstawy prawnej do wydania prawa jazdy bez adresu. Prezydent W. nie mógł również wydać prawa jazdy z adresem zamieszkania: L., Z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Istota rozstrzygnięcia sporu o właściwość wymaga przede wszystkim, aby przedmiot sporu o właściwość był sformułowany na tyle precyzyjnie, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana, a nadto wymaga dokonania ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy. Wtedy tylko istnieje możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., nie może wyręczać organów administracji publicznej w opisanym zakresie.

W niniejszym postępowaniu brak jest precyzyjnego określenia stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że organ, któremu jako właściwemu przekazano wniosek, jest związany tym przekazaniem, a jeżeli uważa, że nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, powinien wystąpić ze stosownym sporem o właściwość. Oznacza to, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinien być skierowany przez Starostę [...] do sądu administracyjnego już po pierwszym przekazaniu sprawy do Starostwa Powiatowego w N.

Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z 24 września 2012 r., ale nie zostało zakończone z uwagi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2013 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji. O ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, a więc podstawą prawną decyzji mogą być co do zasady tylko przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. W dacie złożenia wniosku obowiązywał co prawda art. 97 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), ale został on następnie uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151) z dniem 19 stycznia 2013 r. (por. art. 139 tej ustawy), a ustawa zmieniająca nie zawiera intertemporalnych w tym zakresie.

Obecnie obowiązujące przepisy dotyczące wydawania prawa jazdy (art. 10 ustawy o kierujących pojazdami) i wtórnika dokumentu (art. 18 cyt. ustawy) nie wskazują sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia sprawy, co oznacza, że zastosowanie znajdą zasady przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 21 k.p.a.). W niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę art. 21 § 1 pkt 3 lub § 2 k.p.a., które stanowią, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy [...] w W.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy błędnie przyjęły, że miejsce zamieszkania związane z ustaleniem właściwości miejscowej organu jest nierozerwalnie związane z zameldowaniem na pobyt stały w rozumieniu ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Miejsce zamieszkania strony będącej osobą fizyczną należy oceniać na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Według art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wymagane jest zatem przebywanie w pewnej miejscowości (element obiektywny) oraz zamiar stałego pobytu w tej miejscowości (element subiektywny). Ustalając miejsce zamieszkania stron będących osobami fizycznymi, należy mieć na uwadze, że Kodeks cywilny zawiera określenie miejsca zamieszkania osoby fizycznej, które wskazuje na tzw. domicyl, natomiast pomija adres zamieszkania w znaczeniu numeru domu (lokalu) w danej miejscowości, w którym osoba zamieszkuje lub który tylko zajmuje (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, komentarz do art. 21, teza 10).

W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, że organy ustaliły miejsce zamieszkania K.I.koncentrując się na badaniu zameldowania na pobyt stały lub czasowy. We wniosku Starosta [...] podał adres widniejący na dotychczasowym prawie jazdy wskazujący na W., a żona w toku postępowania podawała "aktualny" adres i adres, pod którym K.I.przebywa "czasowo" wskazujące na L. Powyższe nie oznacza jednak ustalenia miejsca zamieszkania w kraju, bądź też braku zamieszkania w kraju (art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie, brak zameldowania na pobyt stały w danej miejscowości nie przesądza o braku właściwości danego organu. Na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywania w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola stałego pobytu, występujące łącznie. Miejscem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 k.c. jest więc to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby (por. postanowienie NSA z 27 września 2013 r., I OW 134/13).

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, a we wniosku nie wyjaśniono istotnych okoliczności, należało uznać, że braki w tym zakresie nie pozwalają na zajęcie stanowiska i wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.