IV SA/Wa 1092/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2013r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K.P., D.S., B.Z., M.K., M.P., S.N., W.R., A.D., T.S., E.M., S.T., W.N., J.L., A.Z. M.K., B.J. - uchyliło decyzję wydaną przez Wójta Gminy T. z dnia [...] grudnia 2012r., którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych "[...]" gm. T., pow. [...], woj. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ orzekał w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2012r. pełnomocnik inwestora S. S.A. zwrócił się do Wójta Gminy T. o wydanie decyzji środowiskowej dla wymienionego wyżej przedsięwzięcia na terenie działek znajdujących się w obrębach ewidencyjnych W. [...] oraz K. Organ wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie obwieszczeniem z dnia [...] marca 2012r. i przeprowadził szereg czynności. Następnie Wójt Gminy T. wydał w dniu [...] grudnia 2012r. decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ precyzyjnie i obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, natomiast w krótkich rozważaniach prawnych stwierdził, że odmowa wydania decyzji środowiskowej podyktowana jest protestami okolicznych mieszkańców oraz stwierdzeniem, że zdaniem Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny odległością gwarantującą dotrzymanie norm hałasu oraz oddziaływania pola elektromagnetycznego i efektu migotania cieni dla ludzi jest odległość nie mniejsza niż 2-4 km. Tymczasem rozpatrywana farma elektrowni wiatrowych nie spełnia tego warunku zachowania odległości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor S. S.A. Kolegium rozpoznając je wydało zaskarżoną do sądu decyzję kasatoryjną. W uzasadnieniu stwierdzono, że katalog podstaw do wydania negatywnej decyzji środowiskowej jest zamknięty. Może to nastąpić gdy:

- istnieje sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego,

- organ współdziałający odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia,

- odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż ten określony we wniosku,

- zaistnienie sprzeczności z innymi przepisami prawa,

- z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Sam protest natomiast okolicznych mieszkańców nie może stanowić podstawy do wydania odmownej decyzji. Także pismo Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, na które powołał się Wójt nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Pismo to nie odnosi się do tej konkretnej sprawy, lecz zawiera ogólne postulaty odnośnie sytuowania takich elektrowni.

Kolegium dalej stwierdziło, że organ powinien dokonać analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. przede wszystkim przedłożonego raportu oraz ocenić uzyskane w toku postępowania postanowienia uzgadniające wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Organ odmawiając wydania decyzji winien wskazać przepis prawa, nadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu art. 107 § 3 K.p..a. oraz art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. ) – zwanej dalej "ustawą".

Na zakończenie Kolegium wyjaśniło, że nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej z tego względu, że naruszona zostałaby w ten sposób zasada dwuinstancyjności.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego pierwotnie wniosło kilkanaście osób, przy czym ostatecznie rozpoznana została skarga M.K. i W.N. Skarga natomiast pozostałych osób została prawomocnie odrzucona.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy T. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację omawianego przedsięwzięcia.

Zarzucono naruszenie art. 82 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez uznanie, że organ nie zawarł informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz, że nie były uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa podczas, gdy właśnie zebrany w tym zakresie materiał stanowił o merytorycznym załatwieniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro – jak twierdzi Kolegium – przepisy nie regulują kiedy można odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to oznaczałoby, że brak takiego przepisu uniemożliwia wydanie decyzji negatywnej. Zdaniem skarżących Wójt ocenił cały materiał dowodowy, a więc ocenił uwagi społeczeństwa, ustalenia zawarte w raporcie oraz wydane w sprawie uzgodnienia. Organ nie może w wydanej decyzji pominąć negatywnego stosunku społeczeństwa do planowanej inwestycji.

Skarżący twierdzą, że właściciele okolicznych gruntów rolnych nie będą mogli zagospodarować ich w planowany sposób np. zalesić, zabudować, ponadto działki stracą na wartości. Ich zdaniem protesty mieszkańców mogą stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd może wzruszyć zaskarżony akt administracyjny jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że narusza on przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub narusza inne przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Według art. 134 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonego aktu (czynności) Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna, a istota sprawy w zasadzie sprowadza się do oceny czy organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy, aby skorzystać z możliwości rozpoznania odwołania w sposób, jaki przewiduje art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie jednak należy podkreślić, że wydana przez Wójta Gminy T. decyzja z dnia [...] grudnia 2012r., którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych "[...]" zawiera uchybienia, jeśli chodzi zarówno o przepisy prawa materialnego, jak przede wszystkim procesowego. Nie mogła zatem taka decyzja ostać się w obrocie prawnym.

Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie regulujące zasady i tryb wydawania decyzji środowiskowej jako jednego z etapów procesu inwestycyjnego. Tym samym normy te w powiązaniu z ogólnymi regułami postępowania wyjaśniającego określonymi w K.p.a. powinny stanowić podstawę procedowania przez organ I instancji.

Jak wynika z akt zostało wydane w sprawie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012r, którym to nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określono zakres raportu. Podstawę do takiego postępowania organu stanowił art. 63 ust. 4 ustawy. Raport jest zasadniczym dokumentem sporządzanym w ramach oceny oddziaływania na środowisko, prowadzonej na etapie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i dalej pozwolenia na budowę. Wymogi, które powinien spełniać ten dokument zostały określone w art. 66 ust. 1 ustawy. Zakres zaś raportu w tym konkretnym postępowaniu został określony w postanowieniu nakładającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2013r. (sygn. akt II OSK 639/13) raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Taki dokument został przez inwestora złożony w niniejszym postępowaniu, następnie były składane jego uzupełnienia oraz poprawki.

Również w toku postępowania organy uzgadniające wypowiedziały się w kwestii omawianej inwestycji. Mianowicie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uzgodnił przedsięwzięcie pozytywnie, natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Natomiast Wójt Gminy T. w wydanej decyzji w żadnym zakresie – wbrew temu co twierdzi skarga – nie odniósł się zarówno do tych uzgodnień, jak i do raportu, a w szczególności jego wniosków.

W ocenie Sądu jeżeli organ prowadzący postępowanie główne nie zastosuje się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające w ramach dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jakich względów ostateczne postanowienie akceptujące daną inwestycję zostało pominięte. Organ ma obowiązek odnieść się do tych postanowień bowiem nie bez przyczyny przepisy prawa materialnego nakładają w takich sytuacjach wymóg wypowiedzenia się w sprawie dopuszczalności inwestycji przez wyspecjalizowane organy. Nie oznacza to jednocześnie, że w każdym wypadku wydanie pozytywnych opinii będzie warunkowało pozytywną decyzję środowiskową. Z innych bowiem przyczyn określonych przez przepisy nawet w wypadku pozytywnych uzgodnień organ będzie miał obowiązek odmówić wydania decyzji środowiskowej. Choćby sytuacja określona w art. 80 ust. 2 ustawy kiedy warunkiem wydania takiej decyzji jest stwierdzenie przez organ zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wypadku jego uchwalenia. Nie mniej obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne jest odniesienie się do wydanych w sprawie uzgodnień. Taki obowiązek wynika także z konkretnej normy prawa materialnego. Mianowicie stosownie do art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ wydaje decyzję środowiskową biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy.

Dalej – jak wskazano – zasadniczym dowodem w tego rodzaju postępowaniach jest raport. Zgodnie z przywołanym już art. 80 ust. 1, ale pkt 2) ustawy również ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę. Tymczasem Wójt w swojej decyzji nie dokonał oceny tego dokumentu, jego wiarygodności oraz rzetelności, a następnie wydał rozstrzygnięcie wbrew wnioskom tego dokumentu.

Rozstrzygnięcie bowiem oparto w głównej mierze na negatywnym stanowisku lokalnej społeczności. Niewątpliwie uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę, ale nie mogą one stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej. Sąd podziela pogląd prawny zaprezentowany w przywołanym przez Kolegium wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2012r. (sygn. akt II SA/Łd 886/12), że sam sprzeciw społeczeństwa nie może stanowić podstawy odmowy środowiskowej zgody na realizację inwestycji.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3) ustawy organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Nie oznacza to – jak wywodzą skarżący - że sprzeciw zgłoszony wobec planowanej inwestycji obliguje organ do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Jedynie w ściśle określonych w ustawie wypadkach organ będzie uprawniony do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie mieści się w owych przesłankach zwalczanie proponowanej inwestycji przez lokalną społeczność. Otóż odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić:

- w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy),

- w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego, oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy)

- w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 ustawy).

A także – co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w razie sprzeczności z innymi przepisami prawa, w razie odmowy uzgodnienia warunków przez organ uzgadniający.

Negatywne stanowisko społeczeństwa natomiast może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska. Postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji gwarantuje udział społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniach, co oznacza, że stanowisko społeczności może mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji środowiskowych. Taki był bowiem cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych.

Mianowicie przepisy krajowe stanowią wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003). Uzupełnieniem tych regulacji na etapie w szczególności postępowania sądowego jest art. 11 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z 2012r. 26 z dnia 28 stycznia 2012r.). Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. W dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na wariant dopuszczony do realizacji (art. 81 ust. 1 ustawy).

Drugim powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej było przywołanie opinii Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego. W ocenie Sądu bez odniesienia się do innego dokumentu, jakim jest raport sporządzony w tej konkretnej sprawie, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia. W oczywisty bowiem sposób naruszono regułę określoną w art. 77 § 1 K.p.a. nakazującą oparcie się na całym zgromadzonym materiale dowodowym. Tymczasem Wójt przyjął za podstawę rozstrzygnięcia jedynie jeden dokument potwierdzający zasadność jego decyzji, bez wyjaśnienia z jakich powodów odmówił wiarygodności innemu dokumentowi, który to zawsze musi podlegać ocenie przy tego rodzaju rozstrzygnięciu.

Reasumując decyzja Wójta Gminy T. z racji naruszenia szeregu przepisów zasadnie została wyeliminowana przez Kolegium. Jedyną zatem kwestią pozostała ocena, czy zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 138 § 2 K.p.a. gdyż zastosowanie tego przepisu obwarowane jest konkretnymi przesłankami.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Powyższe sformułowanie należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (vide Komentarz do art.138 Kpa, Andrzej Wróbel, Lex).

W świetle znowelizowanego przepisu, aby organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji musi wykazać, że powyższe przesłanki zachodzą w danej sprawie. I tak w pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych i jakie to przepisy konkretnie zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie organ niefortunnie pominął te przepisy proceduralne, do naruszenia których w rzeczywistości doszło, a wskazał jedynie przepis prawa odnoszący się do wadliwości sporządzonego uzasadnienia w powiązaniu w przepisami prawa materialnego, choć wcześniej zwrócił uwagę, że Wójt nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Tymczasem organ I instancji naruszył przepisy art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. nie dokonując rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, opierając się jedynie na wybranych elementach, korzystnych dla przyjętej koncepcji. Wobec tego wydanie przez Wójta decyzji nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

W świetle brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. zakres postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone pozostaje bez znaczenia dla możliwości zastosowania tego przepisu. Ma to być bowiem postępowanie, które będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Istota ta w tej konkretnej sytuacji może polegać na wydaniu decyzji środowiskowej pozytywnej, choć oczywiście – wymaga to podkreślenia - nie koniecznie. Organ bowiem musi ponownie przeanalizować wszystkie zgromadzone dowody, a są one bardzo istotne dla rozstrzygnięcia, nie zaś ograniczyć się do szczątkowego postępowania dowodowego, pomimo zgromadzenia niezbędnych dowodów. Obowiązkiem organu jest bowiem nie tylko zebranie całego materiału dowodowego, lecz również jego pełne rozpatrzenie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W ocenie Sądu takie postępowanie organu I instancji uzasadniało zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a.

Z tych wszystkich względów należało skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalić.