II OSK 1823/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1750/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.P. i W.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz nakazał Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie wypłacić na rzecz adwokata Z.H. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł, w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł, tytułem podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W.P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] nakazującą W.P. rozbiórkę rozbudowy (dobudowy) budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...] w P. zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem dnia 21 stycznia 2011 r. W.P. i G.P. wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozpoznając wniosek G.P. i W.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. z uwagi na fakt, iż powyższa decyzja była już weryfikowana w trybie nadzoru przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wskazał, że decyzją własną z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Następnie decyzją własną z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Zaś wyrokiem z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 833/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki.

Zdaniem organu kolejne orzekanie w sprawie jest niedopuszczalne, gdyż decyzja administracyjna kończąca sprawę byłaby dotknięta nieważnością z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.P. i W.P., domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazali, że w postępowaniach administracyjnych byli od początku rozmyślnie pomijani, organ uchylał się od analizy ich argumentów, byli pozbawieni możliwości obrony swoich praw z art. 10 K.p.a., oraz że ich wniosek nie został rozstrzygnięty co do istoty sprawy. Podnieśli, że w postępowaniu karnym toczącym się przed Sądem Rejonowym w C. w sprawie o sygn. akt [...] zapadł w dniu [...] października 2010 r. wyrok skazujący byłego Dyrektora Wydziału Budownictwa i Architektury w Starostwie Powiatowym w P. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. B.C. i inne osoby. Wymieniona z nazwiska Inspektor Nadzoru Budowlanego została skazana na karę pozbawienia wolności w zawieszeniu. Wobec powyższego przestała funkcjonować prawdziwość ustaleń urzędników. Taki stan rzeczy związany z korupcyjnymi działaniami, zdaniem skarżących, narusza art. 7, 8, 10, 77 i 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd zauważył, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność i wyjaśnił, że na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. orzeka się o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd podniósł, że podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., albowiem decyzja ta była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącego.

Zdaniem Sądu w sprawie nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. Skarżący sami zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołali się na nieprawomocny wyrok karny wydany przez Sąd Rejonowy w C. w sprawie o sygn. akt [...]. Sami skarżący w skardze napisali również o nieprawomocnym wyroku. Takie zarzuty skarżących wskazują na powoływanie się bez bezpodstawny prawnej (brak prawomocnego orzeczenia) na przesłankę dotyczącą wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa), a nie na zmianę stanu prawnego w odniesieniu do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Dalej Sąd wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niekonkurencyjne w stosunku do postępowania wznowieniowego.

Dodatkowo Sąd podniósł, że wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji objęta była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., w której wydaniu nie uczestniczyły osoby wskazywane przez skarżących jako skazane ww. nieprawomocnym wyrokiem.

Zatem Sąd stanął na stanowisku, że zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przez organ treści nieprawomocnego wyroku nie są zasadne.

Nadto Sąd podniósł, że w sprawie nie można było wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., bowiem organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wyjaśnił także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicate, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalne jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo.

W ocenie Sądu organ orzekający w niniejszej sprawie, będąc związany przepisami art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wypełnił swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organ ten, zdaniem Sądu, podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Dlatego Sąd uznał, że wniesioną skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", należało oddalić.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli W.P. i G.P., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że prawomocny wyrok skazujący pracownika organu administracji za przestępstwa związane ze sprawowaną funkcją nie ma wpływu na wzruszenie prawomocnych decyzji tego organu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracji naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym (art. 8 i 9 K.p.a.) oraz na naruszeniu przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.) poprzez brak rozstrzygnięcia, że skarżący w sposób ewidentny mylili instytucję stwierdzenia nieważności oraz instytucję wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor doprecyzował powyższe wskazując, że Sąd nie rozważył tego, iż organ naruszył przepisy art. 7-9 K.p.a., w ten sposób, że nie wyjaśnił stronie, iż błędnie zatytułowała swój wniosek, skoro z jego treści wynikało, że winien być on zatytułowany jako wniosek o wznowienie postępowania. Nadto podniósł, że w sprawie niesporne jest, iż pierwotna decyzja dotycząca rozbiórki obiektu podlegała już kontroli instancyjnej oraz że piastun organu został skazany prawomocnym wyrokiem za czyny związane z działalnością organu. W sposób ewidentny fakt skazania pracownika organu wypełnia przesłanki wznowienia postępowania. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, organ winien poinformować o wadliwym określeniu żądania i rozpoznać je zgodnie z treścią, a nie oznaczeniem pisma. Brak rozpoznania tej okoliczności sprawia, że wyrok Sądu pierwszej instancji obarczony jest wskazanymi wyżej wadami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego przepisu, nie zaistniała, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w skardze zarzuty nie podważyły stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, co uniemożliwiło wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Przedmiotowa skarga kasacyjna zawiera dwie podstawy zaskarżenia. Jednakże pierwsza z nich sformułowana w następujący sposób: "(...) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucam naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że prawomocny wyrok skazujący pracownika organu administracji za przestępstwa związane ze sprawowaną funkcją nie mają wpływu na wzruszenie prawomocnych decyzji tego organu", wymyka się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem zarzut ten nie zawiera żadnego przepisu, który zdaniem skarżących został naruszony.

Przepis art. 176 P.p.s.a. wskazuje, jakie elementy powinna zawierać prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna. Jednym z nich jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Powyższe oznacza, że trzeba wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Jest to podyktowane także zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Nadto dodać należy, że samo ograniczenie się do przytoczenia przepisu nie wystarczy, konieczne jest jeszcze wskazanie na czym to naruszenie polegało (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. red. T. Woś, Warszawa 2011, str. 841, wyroki NSA z dn. 11.09.2013 r., sygn. akt I FSK 1277/13, LEX nr 1363470; z dn. 15.05.2013 r., sygn. akt I GSK 227/12, LEX nr 1328067; postanowienie NSA z dn. 8.03.2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9). Nie wystarczy przy tym powołanie się tylko, jak uczynił to autor skargi kasacyjnej, na przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., albowiem jest to przepis wskazujący w sposób ogólny na jakich podstawach może być oparta skarga kasacyjna i jako taki już ze swej istoty nie może zostać skutecznie wskazany jako naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że pierwsza z podstaw kasacyjnych została sformułowana w sposób wadliwy, przy czym wadliwość ta jest na tyle istotna, że uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu, co skutkuje jego pozostaniem z przyczyn formalnych poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył przepis art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracji naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym (art. 8 i 9 K.p.a.) oraz na naruszeniu przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.) poprzez brak rozstrzygnięcia, że skarżący w sposób ewidentny mylili instytucję stwierdzenia nieważności oraz instytucję wznowienia postępowania. Wprawdzie wskazując na naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c skarżący kasacyjnie nie wskazali nazwy ustawy z której te przepisy pochodzą, jednakże ze sformułowania tego zarzutu wynika, że chodzi o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem wadliwość w tym zakresie Sąd uznał za niemającą wpływu na możliwość merytorycznej oceny tego zarzutu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor doprecyzował powyższe wskazując, że Sąd nie rozważył tego, iż organy naruszyły przepisy art. 7-9 K.p.a., w ten sposób, że nie wyjaśniły stronie, iż błędnie zatytułowała swój wniosek, skoro z jego treści wynikało, że winien być on zatytułowany jako wniosek o wznowienie postępowania. Zatem, zdaniem skarżących, zaszła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 63 K.p.a. reguluje wymagania formalne jakie musi spełnić strona by jej czynność procesowa – podanie o wszczęcie postępowania, spowodowało skutek prawny. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie treści i formy podania przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych, ustalenie przez organ administracji czy podanie spełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Bowiem spełnienie tych wymagań daje gwarancję, że czynność została dokonana przez stronę, a następnie że tylko treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania (tak: B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 304). Przy czym organ administracji publicznej nie jest władny we własnym zakresie zmienić kwalifikacji żądania strony, gdyż mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z dn. 4.04.2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741). Zaś w sytuacji gdy zachodzą wątpliwości co do charakteru pisma organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z dnia 11.06.1990 r., sygn. akt I SA 367/90, opubl. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Takie obowiązki nie obciążają jednak organu, gdy wniosek strony jest w swej treści jednoznaczny.

Przepis art. 9 K.p.a. statuuje zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Naruszenie tej zasady przejawia się w odmowie udzielenia informacji stronie oraz w nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy (patrz: B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, str. 70). Zaś art. 7 K.p.a. statuuje zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast art. 8 K.p.a. dotyczy zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można organowi administracji zarzucić naruszenia ww. przepisów, albowiem w okolicznościach tej konkretnej sprawy organ nie miał podstaw do zwracania się do skarżących celem wyjaśnienia treści żądania wypływającego z podania z dnia 21 stycznia 2011 r. W podaniu tym skarżący w sposób jasny, konkretny i zdecydowany domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dotyczących rozbiórki. Takie żądanie zostało wyartykułowane nie tylko w tytule wniosku "wniosek o podjęcie procedur administracyjnych zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a.", ale i z jego treści, gdzie wskazano, że okoliczność w postaci wydania wyroku skazującego przez sąd powszechny daje podstawę do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Wskazano także na konkretny przepis prawa – art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a., jako podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Zatem żądanie skarżących co do wszczęcia postępowania nieważnościowego nie budzi żadnych wątpliwości. Strona precyzyjnie wskazała czego się domaga. Zaś w treści pisma brak jest jakichkolwiek elementów, które mogłyby świadczyć o tym, że jej intencją jest wniesienie podania o wznowienie postępowania, tym bardziej że z treści tego pisma wynika, iż strona rozróżnia obie te instytucje. W związku z powyższym, wbrew argumentom pełnomocnika skarżących, nie można uznać, że skarżący błądzili co do swych zamierzeń.

Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyklucza skuteczne postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a. Tym samym z tego powodu brak było podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Lektura zaskarżonego orzeczenia nie pozwala także na podzielenie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazującego jakie elementy winno zawierać prawidłowo skonstruowane uzasadnienie orzeczenia, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób prawidłowy. W szczególności z jego treści wprost wynika jakie były przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Zaś wskazany przez autora skargi kasacyjnej "brak rozstrzygnięcia, że skarżący w sposób ewidentny mylili instytucję stwierdzenia nieważności oraz instytucję wznowienia postępowania" nie stanowi o wadliwości samego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe, przedmiotową skargę kasacyjną jako niezasadną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.