II SA/Wr 449/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie skarżącej P.T.I. sp. z o.o. pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku hotelu "[...]", położonego w Ś.Z. przy ul. [...], na działkach nr 36 i 30. W decyzji tej zobowiązano inwestora do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W dniu 21 grudnia 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął wniosek strony skarżącej P.T.I. sp. z o.o. z dnia 20 grudnia 2011 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku hotelu "[...]", położonego w Ś.Z. przy ul. [...], na działkach nr 36 i 30.

Do wniosku tego załączono:

1) oryginał dziennika budowy;

2) oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami i obowiązującymi normami;

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych;

4) protokoły badań i sprawdzeń (wentylacja nawiewno-wywiewna – protokół z dnia 13 lutego 2011 r.; system przeciwpożarowy – protokół z dnia 19 czerwca 2010 r.; instalacja wodociągowa przeciwpożarowa – przegląd z dnia 21 czerwca 2010 r.);

5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą;

6) potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy (linia kablowa NN zasilania – protokół nr [...] z dnia 9 czerwca 2010 r.; przyłącze sanitarne 160 mm – protokół z dnia 18 listopada 2009 r.; przyłącze instalacji wody c.w. i ;c.o. – protokół z dnia 21 maja 2010 r.; instalacja wodno-kanalizacyjna – protokół z dnia 27 maja 2010 r.);

7) świadectwo charakterystyki energetycznej budynku.

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zawiesił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ".

Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 447/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wyżej wymienione postanowienia organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa nałożył na Spółkę z o.o. P.T.I. obowiązek uzupełnienia dokumentów w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego "[...]", położonego w Ś.Z. przy ul. [...], o:

- protokół odbioru przewodów kominowych;

- protokół badań ochrony przeciwpożarowej gniazd wtykowych;

- protokół badań rezystencji izolacji w obwodach;

- protokół badań instalacji piorunochronnej;

- kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku;

- stanowisko Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

- stanowisko Państwowej Straży Pożarnej;

w terminie do 25 stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść art. 57 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 3 oraz art. 56 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia 3 stycznia 2013 r. (opatrzonym błędnie datą "3 styczeń 2012") poinformował, iż "rzeczone dokumenty zostały dołączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego (...), który wpłynął do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 21 grudnia 2011 r.".

W skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o "niezwłoczne wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 83 ust. 1 i art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa, odmówił inwestorowi – Spółce z o.o. P.T.I. – udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego "Pod Jeleniem", położonego w Ś.Z. przy ul. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania podał, że podczas weryfikacji dostarczonych przez inwestora dokumentów ustalił, że na odwrocie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor wyliczył wszystkie dołączone przez niego załączniki (łącznie 7). Powiatowy Inspektor w wyniku ich sprawdzenia stwierdził brak kompletu wymaganych prawem dokumentów i dlatego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie.

Przywołując następnie art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1985/10 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że jedynie prawidłowo złożony i kompletny wniosek stanowi skuteczne żądanie podjęcia stosownych czynności w sprawie. Jeżeli zatem inwestor nie dopełnia obowiązku dołączenia do wniosku stosownych dokumentów, organ nadzoru budowlanego powinien żądać ich uzupełnienia. Dopiero w momencie, gdy do organu wpływają uzupełnione i wymagane dokumenty, można mówić o skutecznym wszczęciu postępowania.

Zaznaczając, że kompletny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, organ I instancji wskazał, że w myśl art. 59 ust. 5 tej ustawy organ nadzoru budowlanego odmawia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Następstwem zatem niewywiązania się przez inwestora z nałożonego w trybie powyższego przepisu obowiązku uzupełnienia dokumentów jest decyzja o odmowie pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie organu I instancji, taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku i dlatego orzeczono jak wyżej.

Odwołując się od powyższej decyzji P.T.I. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o wskazanie organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mając na uwadze wskazania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 447/12.

W uzasadnieniu odwołania wywodzono, że strona skarżąca do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączyła o wiele większą ilość dokumentów niż wymagane przez ustawę, w tym wszystkie niezbędne do wydania decyzji. Zaznaczając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udzielił stronie odpowiedzi na pismo z dnia 3 stycznia 2013 r., przez co pozostawała ona w przeświadczeniu, że organ zweryfikował posiadane dokumenty i dlatego przedłożenie ich nie było już potrzebne, skarżąca Spółka wskazała, że po wydaniu decyzji odmownej kolejny raz przedłożyła "rzekomo brakujące dokumenty", jednocześnie informując, że dokumenty te zostały przedłożone wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz wyjaśniając, że protokół odbioru przewodów kominowych, protokół badań ochrony przeciwpożarowej gniazd wtykowych, protokół badań rezystencji izolacji w obwodach oraz protokół badań instalacji piorunochronnej nie zostały złożone z wnioskiem, gdyż art. 56 oraz art. 57 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie wymaga przedłożenia takowych dokumentów. Stwierdzając, że przedłożenie takiej dokumentacji niezbędne jest przy prowadzeniu księgi budowlanej budynku, nie zaś przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, strona skarżąca podała, że dokumenty te zgodnie z wolą organu zostały jednak przedłożone. W odniesieniu do kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku strona podała, że dokument ten został przedłożone z wnioskiem z dnia 21 grudnia 2011 r. Zaznaczając, że wszystkie te dokumenty, a także stanowisko Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stanowisko Państwowej Straży Pożarnej, są datowane na dzień przed 20 grudnia 2011 r., P.T.I. wywiodła, że brak jest racjonalnych przesłanek aby nie przedkładać ich w chwili złożenia wniosku, skoro są to te same dokumenty, zawierające te same informacje. Podnosząc, że pomimo iż cała dokumentacja znajduje się od ponad roku w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L., w dniu 19 lutego 2013 r. skarżąca Spółka złożyła przedmiotowe pismo wraz z załącznikami, strona podkreśliła, że chociaż – jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1985/10 – organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy wniosek jest sporządzony prawidłowo i jest kompletny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził taką kontrolę dopiero ponad rok po złożeniu wniosku. W opinii strony skarżącej, niniejsza sprawa bezzasadnie i bezpodstawnie jest przewlekana przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że odwołanie P.T.I. sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Inspektor przytoczył unormowania zawarte w art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i w przepisach w tej regulacji przywoływanych, a następnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie inwestor przedłożył niekompletny wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Wskazując na treść postanowienia z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji podał, że w przekazanych aktach brak jest żądanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. dokumentacji, "która jak podnosi odwołujący została przedłożona wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w dniu 21.12.2011r z wyjątkiem świadectwa charakterystyki energetycznej". W opinii Wojewódzkiego Inspektora, niezależnie od tego, że "uzupełnienie dokumentacji odbiorowej po terminie nie podważa prawidłowości decyzji PINB w L. to w dalszym ciągu, pomimo dołączenia do akt w dniu 19.02.2013r. protokołów badań i sprawdzeń, brak jest w nich protokołów odbioru przewodów kominowych". Organ II instancji podniósł przy tym, że przepisy prawa budowlanego nie regulują jakie protokoły badań i sprawdzeń inwestor powinien przedłożyć wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, jednak przyjmuje się, że chodzi tu o protokoły badań instalacji funkcjonujących w danym obiekcie budowlanym, których funkcjonowanie zapewnia prawidłowe użytkowanie obiektu zgodnie z przepisami. W przypadku budynku przed oddaniem do użytkowania sprawdzenia wymaga między innymi funkcjonowanie wentylacji, której elementem są przewody kominowe. Przyznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu nr [...] błędnie wezwał inwestora do przedłożenia stanowisk Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, zamiast zażądać przedłożenia oświadczenia inwestora, o którym mowa w art. 57 ust. 3 o nie wniesieniu sprzeciwu i uwag w terminie 14 dniowym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie ma to znaczenia wobec nieprzedłożenia pozostałej dokumentacji w wyznaczonym terminie. Organ zauważył przy tym, że przedłożona w dniu 19 lutego 2013 r. fotokopia protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 22 października 2010 r. nie zawiera stanowiska organu lecz stanowi opis kontroli, a w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 7 maja 2010 r. zostały zgłoszone zastrzeżenia. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaniu z dnia [...] r. nr [...] odpowiada prawu.

We wniesionej skardze strona skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, co w ocenie organu administracji publicznej prowadziło do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przez prawo budowlane, w tym art. 57 wyżej wymienionej ustawy, zostały przedłożone właściwemu organowi administracji publicznej, co winno prowadzić do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 77 kpa w związku z art. 7 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy i nieobiektywny.

Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona skarżąca wywodziła, że wszystkie wymagane dokumenty przedłożyła już w dniu 21 grudnia 2011 r. Przyznając, że nie przedłożyła protokołu odbioru przewodów kominowych podała, że nie uczyniła tego, ponieważ w obiekcie będącym przedmiotem sprawy brak jest takowych elementów. W opinii strony skarżącej, organy obu instancji tylko pobieżnie zapoznały się z przedłożoną dokumentacją – projektem budowlanym. Zaznaczając, że zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, skoro "przepisy prawa budowlanego nie regulują jakie protokoły badań i sprawdzeń inwestor powinien przedłożyć wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, a przyjmuje się przy tym, że chodzi tu o protokoły badań instalacji funkcjonujących w danym obiekcie budowlanym", to strona skarżąca "tym bardziej nie rozumie poruszanej kwestii dotyczącej przewodów kominowych". Zdaniem skarżącej Spółki, całkowicie niezrozumiały jest zarzut organu dotyczący braku przedłożenia stanowiska Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym z dnia 22 października 2010 r., gdyż takie stanowisko datowane na dzień 22 października 2010 r. zostało przesłane stronie skarżącej, a jego odpis został także przesłany do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Spółka podniosła następnie, że decyzją nr [...] z dnia 7 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie zgłosił sprzeciwu w dopuszczeniu do użytkowania obiektu budowlanego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, a "Analogiczna sytuacja odnosi się do Protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej przez Powiatową Straż Pożarną z dnia 22 października 2010 r. Oba te dokumenty zostały przedłożone w pierwotnym wniosku z dnia 21 grudnia 2011 r. i następnie przedłożone na kolejne wezwanie z dnia 19 lutego 2013 r.".

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 20012 r. sygn. akt II SA/Wr 447/12 strona skarżąca podniosła, że w wyroku tym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wskazując jednocześnie, że "organy nadzoru budowlanego obu instancji powinny prowadzić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i zakończyć je w jednej z dopuszczalnych form". Stwierdzając, że jedną z dopuszczalnych form jest wydanie przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie, skarżąca Spółka powołując się na art. 54 ustawy Prawo budowlane wywodziła, że z określonego w tym przepisie trybu załatwiania sprawy zgłoszenia obiektu do użytkowania (który nie jest postępowaniem administracyjnym, a trybem – procedurą prawną – dla której ustawodawca nie przewidział konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego) wynika, iż nie można w sposób zgodny z prawem zawiesić tego trybu "(21 dniowy termin wskazany w niniejszym przepisie biegnie od daty złożenia wniosku o uzyskanie decyzji na użytkowanie), zatem inwestor po upływie tego terminu ma prawo przystąpić do użytkowania a obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Na poparcie tego stanowiska strona skarżący powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 13 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1811/08; z dnia 9 października 2007 r., VII SA/Wa 1156/07 i z dnia 30 maja 2007 r., VII SA/Wa 1664/06), w Łodzi (z dnia 27 sierpnia 2008 r., II SAB/Łd 23/08; z dnia 30 maja 2008 r., II SA/Łd 271/08), w Krakowie (z dnia 10 września 2007 r., II SA/Kr 574/06) i w Poznaniu (z dnia 20 lutego 2007 r., II SA/Po 33/07) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 445/06. Spółka podkreśliła, że "W związku z niewydaniem decyzji w formie sprzeciwu w zakreślonym przez ustawę terminie 21 dni, korzystając z tzw. "milczącej zgody" Strona Skarżąca ma prawo przystąpić do użytkowania niniejszego obiektu zgodnie z prawem".

Skarżąca Spółka podała, że w niniejszej sprawie organ wydając pozwolenie na budowę nałożył na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, dlatego też zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego winno dojść do wydania takiego dokumentu.

P.T.I. sp. z o.o. zaznaczając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 lutego 2013 r. przesłał jej "wezwanie do przesłania konkretnie wymienionych dokumentów wraz z wezwaniem do jednoznacznego sprecyzowania żądania w sprawie", oświadczyła, że niezrozumiałe dla niej jest dlaczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wzywa ją "do przedłożenia rzekomo brakującej dokumentacji, podczas gdy decyzję rozstrzygającą w sprawie wydał w dniu 4 lutego 2013 r.". W ocenie strony skarżącej, jest to wyrazem "podejmowania czynności pozornych mających na celu przewlekanie przedmiotowego postępowania. Dlatego też Strona Skarżąca nie dokonała już sprecyzowania swojego jasnego i klarownego stanowiska z dnia 21 grudnia 2011 r.".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Stosownie do art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy, inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: Państwowej Inspekcji Sanitarnej (pkt 2) oraz Państwowej Straży Pożarnej (pkt 4) – o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Wedle ust. 2 tego artykułu, niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag.

Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:

1) oryginał dziennika budowy;

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;

4) protokoły badań i sprawdzeń;

5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą;

6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy;

7) kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7.

Wedle ust. 1a cytowanego artykułu, w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego lub budynku z częścią mieszkalną, w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, zamieszcza się informację o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1.

Przepis art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.

Po myśli ust. 3 art. 57, inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56.

Stosownie zaś do ust. 4 art. 57 ustawy Prawo budowlane, inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Zgodnie z art. 59 tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (ust. 1). Organ ten może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2). Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3), przy czym przepisu tego nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska (ust. 4). Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4a). Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (ust. 5).

Przepis art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Stosownie do art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 8 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wedle art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji z naruszeniem powyższych przepisów nie rozważyły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, gdyż nie rozpatrzyły w należyty sposób wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i argumentów.

Odmawiając spółce P.T.I. udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego, organ nadzoru budowlanego jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, ponieważ uznał, że strona skarżąca nie przedłożyła kompletu wymaganych prawem dokumentów.

Przytoczony wyżej art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w pkt 1-7 wymienia, jakie dokumenty należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jak oświadczyła strona skarżąca w piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r., do jej wniosku złożonego w dniu 21 grudnia 2011 r. dołączono takie dokumenty. Z porównania spisu dokumentów dołączonych do powyższego wniosku z treścią art. 57 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego wynika, że skoro do wniosku tego załączono: 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami i obowiązującymi normami; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych; 4) protokoły badań i sprawdzeń (wentylacja nawiewno-wywiewna – protokół z dnia 13 lutego 2011 r.; system przeciwpożarowy – protokół z dnia 19 czerwca 2010 r.; instalacja wodociągowa przeciwpożarowa – przegląd z dnia 21 czerwca 2010 r.); 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; 6) potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy (linia kablowa NN zasilania – protokół nr [...] z dnia 9 czerwca 2010 r.; przyłącze sanitarne 160 mm – protokół z dnia 18 listopada 2009 r.; przyłącze instalacji wody c.w. i ;c.o. – protokół z dnia 21 maja 2010 r.; instalacja wodno-kanalizacyjna – protokół z dnia 27 maja 2010 r.); 7) świadectwa charakterystyki energetycznej budynku; to – przynajmniej formalnie – były to dokumenty wymienione w pkt 1-7 ust. 1 art. 57. Jeżeli organy nadzoru budowlanego uważały, że dokumenty te – chociaż formalnie odpowiadają wymogom z art. 57 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego – w istocie nie są kompletne i wymagają uzupełnienia, powinny były należycie to uzasadnić, odnosząc się w szczególności do projektu budowlanego i wyraźnie wskazując, że żądanie uzupełnienia dokumentów wynika z konkretnych rozwiązań zawartych w tym projekcie. W rozpatrywanej sprawie jednak organy administracyjne nie ustosunkowały się do twierdzeń strony skarżącej, że przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, nie wykazały, dlaczego konkretnych dokumentów brakuje i bez nie budzącego wątpliwości precyzowania swojego stanowiska uznały, że pomimo wezwania strona nie przedłożyła wszystkich niezbędnych dokumentów. Nie mogąc zastąpić organów w ocenie przedłożonych dokumentów stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy przepis prawa nakazuje określonemu podmiotowi przedłożyć konkretne dokumenty, a podmiot ten twierdzi, że je przedłożył, natomiast organ administracyjny uważa, że nie, to obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego uważa, iż stanowisko strony jest błędne, a przedłożone przez nią dokumenty nie są tymi, które należało przedłożyć, ewentualnie nie są kompletne i dlatego należy je uzupełnić. W takiej sytuacji nie jest dopuszczalne potraktowanie strony tak, jakby w ogóle wymaganych dokumentów nie przedłożyła. Mający miejsce w realiach niniejszej sprawy fakt, że organ I instancji nie dostrzegł wśród przedłożonych wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, dołączonego do dziennika budowy, świadczy o niedokładnym, wręcz powierzchownym zapoznaniu się organu z zebranym materiałem dowodowym. Zauważyć bowiem wypada, że aktach administracyjnych sprawy oprócz charakterystyki energetycznej "dla budynku Rozbudowa budynku Hotel "[...]" nr 7", stanowiącej załącznik do pisma z dnia 18 lutego 2013 r., znajduje się oryginał tej charakterystyki dołączony do dziennika budowy. Powyższe świadczy więc o bardzo pobieżnym zapoznaniu się przez organ z przedstawionym materiałem dowodowy, skoro powyższy dokument nie został dostrzeżony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. To zaś rodzi wątpliwości co do rzetelności w zapoznaniu się przez organ z pozostałymi dokumentami przedłożonymi przez stronę skarżącą.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i chociaż dostrzegł pewne uchybienia w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym, sam również nie usunął wszystkich wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że wbrew wymogom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego obu instancji nie rozważyły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tryb określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy sytuacji, gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1094/10 - LEX nr 954346).

Wywody strony skarżącej dotyczące art. 54 Prawa budowlanego, w których skarżąca Spółka stwierdziła, że "W związku z niewydaniem decyzji w formie sprzeciwu w zakreślonym przez ustawę terminie 21 dni, korzystając z tzw. "milczącej zgody" Strona Skarżąca ma prawo przystąpić do użytkowania niniejszego obiektu zgodnie z prawem", nie mają zatem zastosowania w niniejszej sprawie, skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W sytuacji jednak, gdy – jak już wyżej podkreślono – organy administracyjne obu instancji nie ustosunkowały się w sposób jednoznaczny do twierdzeń strony skarżącej zawartych w piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r., iż "rzeczone dokumenty zostały dołączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego (...), który wpłynął do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 21 grudnia 2011 r.", a zatem nie wykazały, że – wbrew wywodom skarżącej Spółki – do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączono wszystkich wymaganych przez obowiązujące przepisy prawa dokumentów, nie można uznać zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji za prawidłowe.

Zauważając, że w odniesieniu do odbioru przewodów kominowych dopiero w skardze Spółka P.T.I. podała, że nie przedłożyła protokołu odbioru przewodów kominowych, ponieważ w obiekcie będącym przedmiotem sprawy brak jest takowych elementów, stwierdzić należy, że z uwagi na brak w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych przedmiotowego projektu budowlanego nie jest możliwe sprawdzenie, czy rzeczywiście w obiekcie tym nie ma przewodów kominowych. Niemniej jednak przed nałożeniem przez organ konkretnego obowiązku na inwestora konieczne jest ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i należyte uzasadnienie nakładanego obowiązku. Rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie konieczne było sprawdzenie przez organ zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, do czego konieczne jest zapoznanie się z tym projektem. Ocena takiej zgodności musi być dokonana przez właściwy organ, a nie przez sąd. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy aby ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji konieczne byłoby poczynienie za organ zarówno ustaleń faktycznych, jak i wspomnianej oceny. Skoro zatem do kompetencji sądu administracyjnego należy jedynie kontrola zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie prowadzenie postępowania administracyjnego za właściwy organ, to w takiej sytuacji uznać trzeba, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 77 i 107 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby nie doszło do tego naruszenia, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.