V SA/Wa 1593/13

Uzasadnienie

W dniu [...].01.13 r. (data stempla na kopercie) Grupa Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. złożyła wniosek o płatność w zakresie przyznanej pomocy za okres od dnia 30.12.11 r. do dnia 29.12.12 r. Postanowieniem z dnia [...].01.13 r., Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na uchybienie przez stronę terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że termin do złożenia wniosku jest terminem prawa materialnego.

Pomimo tej konstatacji w dniu [...].02.2013 r. Grupa złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW za lata 2007-2013 za okres 30.12.2011 r. do 29.12.2012 r., tj. w pierwszym roku korzystania z pomocy.

Postanowieniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].03.2013 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa ARiMR z dnia [...].04.2013 r. odmówiono przywrócenia tego terminu.

Organy obu instancji wskazywały, że termin o którego przywrócenia Skarżący się ubiega, jest terminem prawa materialnego. Rozróżnienie czy dany termin ma charakter procesowy, czy materialny ma kluczowe znaczenie dla możliwości jego ewentualnego przywrócenia. Zwrócono uwagę, że instytucja przywrócenia terminu, unormowana w k.p.a., dotyczy jedynie terminów procesowych – tj. okresu do dokonania czynności procesowej przez strony postępowania. W ich ocenie terminem prawa materialnego jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie prawa lub obowiązku w granicach administracyjnoprawnego stosunku materialnego.

Skarżący – żądając uchylenia obu obu postanowień, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucił w skardze wniesionej do Sądu:

1. naruszenie przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, iż termin do złożenia wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 za okres od 30.12.2011 r. do 29.12.2012 r. jest terminem prawa materialnego i w związku z czym nie podlega przywróceniu, podczas gdy termin ten może zostać skutecznie przywrócony;

2. naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie przywrócenie skarżącemu terminu do złożenia wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 za okres od 30.12.2011 r. do 29.12.2012 r.;

3. naruszenie § 6 ust. 2a i 2b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znowelizowanego zmianą do niniejszego rozporządzenia z dnia 10.11.2010 r. zmieniającą rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 47 ust. 1 pkt. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1968/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez nie zakwalifikowanie choroby P. G. o, będącego prezesem skarżącego, jako długotrwałej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu;

4. naruszenie przepisów postępowania – art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, brak czuwania przez organ, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa oraz brak udzielenia w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

5. błędne ustalenie stanu prawnego i faktycznego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że:

a) termin do złożenia wniosku przez Grupę Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. upłynął w dniu 28.01.2013 r.,

b) błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że P. G. w okresie choroby osobiście podejmował czynności w sprawie,

c) błędne przyjęcie, że gruncie niniejszej sprawy nie zaszły wyjątkowe okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu;

6. naruszenie przepisów postępowania – art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

IV. Kwestię terminu w jakim należy złożyć wniosek o płatność w ramach pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej programem rozwoju obszarów wiejskich reguluje § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 z późn. zm.), zgodnie z którym, środki z tytułu pomocy wypłacane są na wniosek grupy złożony w terminie 30 dni od dnia upływu okresu prowadzenia działalności przez grupę tj. 12 miesięcy liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do właściwego rejestru. Paragraf 6 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia stanowi, że wyplata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego Agencji, która jest wydawana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że płatność za dany rok kalendarzowy wypłacana jest na podstawie złożonego wniosku. Niezłożenie wniosku bądź jego złożenie z uchybieniem terminu skutkuje wygaśnięcie prawa do wypłaty płatności za dany okres. Zatem uchybienie terminowi do złożenia wniosku o płatność powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W związku z powyższym termin, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia, należy uznać za termin materialny. Skoro terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu (uchwała NSA z dnia 14.10.96 r., OPK 16/96), zatem instytucja przywrócenia terminu określona w Kpa nie ma do nich zastosowania.

To, że termin z § 6 ust. 2 ma charakter materialny przemawia również treść § 6 ust. 2 a) i 2 b) cyt. rozporządzenia. Gdyby ów termin miał charakter procesowy, to dokonane nowelizacje normy pozbawione byłyby sensu albowiem zastosowanie miałby art. 58 k.p.a. Tymczasem ustawodawca przewidział, że gdy grupa uprawdopodobni, że złożenie wniosku o płatność w terminie nie jest możliwe albo znacznie utrudnione z powodu działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/200, mających upływ na funkcjonowanie grupy, to Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydłuża ten termin o czas niezbędny do dokonania tej czynności (do przypadków określonych w § 6 ust. 2a) stosuje się wówczas rozporządzenie nr 1974/2006).

Powyższe dowodzi, iż ustawodawca świadomie posługując się konstrukcją terminu materialnoprawnego przewidział rzadko spotykaną instytucję jego wydłużenia.

W konsekwencji należy uznać, iż zarzuty skargi w p-kcie 1 i 2 nie są zasadne.

V. Bezzasadny jest także zarzut z p-ktu 3 skargi, albowiem wniosek o przywrócenie terminu nie powołuje się na treść § 6 ust. 2a) i 2b) cyt. rozporządzenia oraz art. 47 ust. 1 pkt b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...), a na wyraźnie kilkakrotnie wskazany został art. 58 k.p.a. W tym dokumencie ani razu nie powołano regulacji wskazanych w p-kcie 3 skargi. Logicznym jest, że Organ procedując zgodnie z żądaniem Skarżącego nie dopuścił się obrazy tych przepisów; ich naruszenie nastąpiłoby gdyby zostały one we wniosku powołane a Organ rozpoznałby żądanie w trybie art. 58 k.p.a.

VI. Nie naruszono – w toku postępowania administracyjnego – treści art. 8 i 9 k.p.a. (w p-kcie 4 i 6 skargi sformułowano zarzut braku poinformowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, w szczególności, że termin do złożenia wniosku będzie przez organ rozumiany jako termin prawa materialnego, a także, że nie podlega on przywróceniu na zasadach określonych w k.p.a. ).

W ocenie Sądu – dokonując oceny prawidłowości przebiegu postępowania - nie naruszono wskazanych wyżej zasad. We wszystkich wydanych aktach administracyjnych widnieją prawidłowe pouczenia, w tym w zakresie środków zaskarżenia. Od Skarżącego należy też oczekiwać znajomości podstawowych reguł rządzących jego profesją. Organ w żadnej mierze nie mógł przewidzieć, że Skarżący uchybi terminowi do złożenia wniosku; nie mógł też przewidzieć, że nie zostanie złożony wniosek w trybie § 6 ust. 2a) i 2b) cyt. rozporządzenia.

VII. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut z p-ktu 5a) skargi, albowiem z zachowania samego Skarżącego wynika, iż termin do złożenia wniosku upłynął; w jakim celu zatem sporządzono w dniu 5.02.2013 r. "wniosek o przywrócenie terminu wraz z dokonaniem czynności"? Mało tego, treść uzasadnienia skargi wskazuje na to, że Skarżący dalej utrzymuje, iż owo uchybienie należy rozpatrywać w świetle regulacji zawartych w art. 58 k.p.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty z p-ktu 5b) i 5c) skargi gdyż – co wynika z treści uzasadnień zaskarżonych postanowień – P. G. podejmował skuteczne działania reprezentując Grupę i czynił to skutecznie (vide ostatnia strona postanowienia Organu I instancji), Argumentacja skargi – podważająca te ustalenia – ma na celu wykazanie (nieudolne), że P. G. nie był w stanie – z uwagi na stan zdrowia – podjąć czynności na rzecz złożenia wniosku w terminie ustalonym przez prawo.

Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty z p-ktu 5b) i 5 c) skargi. Miałyby one znaczenie gdyby skuteczny został tryb przywrócenia terminu określony w art. 58 k.p.a. albo też zostanie zainicjowana droga określona w § 6 ust. 2a) i b) cyt. rozporządzenia.

VIII. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.